【转】肖爱：基于系统论的流域生态环境司法保障机制

【摘要】流域生态环境司法保障面临现行司法体制机制与流域生态环境整体性系统性之间的冲突，这本身也是流域生态环境及其治理系统的“关系”内涵。在司法保障机制上，应以系统论作为方法论，从司法职能、司法功能、司法效能及其融通一体等方面，理性定位流域生态环境司法，进而以必要性为前提、以守成创新为原则，理性完善流域生态环境司法专门化，即在优先适用行政及普通司法等生态环境治理制度工具基础上，根据复杂性、影响范围和影响程度对流域生态环境案件分流后实施有限的集中管辖；将修复流域生态环境置于压倒性位置，优化合议庭结构，加强环保组织公益诉讼，区分公益检察和检察公益诉讼，以完善司法专门化机制。从系统论的视角考察，司法协作在流域生态环境司法保障机制中具有不容忽视的重要制度价值，尤其应将协作纳入司法主体职责，全面加强流域生态环境司法协作机制规范化、制度化建设。

流域生态环境问题长期以来成为我国生态环境法治的一个重点难点问题，主要环境资源法律法规都对流域尤其是重点流域生态环境保护修复作出了规定，对长江流域、黄河流域生态环境保护和绿色发展还制定了专门法律，国务院及其有关部门也先后发布了系列政策文件加强重点流域生态环境治理。最高人民法院、最高人民检察院分别或者联合其他部门发布了近20项关于长江流域、黄河流域或者将流域司法作为重要内容的司法政策文件，还发布了系列相关指导案例和典型案例。纵观这么多年来流域生态环境治理措施，不难发现其从依赖各行政区分别履职到越来越多地寻求流域协作。这也体现了制度的自适应性促使其不断贴合流域生态环境治理的多元化、系统化、综合性需求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出并坚持前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进的系统观念，全方位推进各项改革，取得举世瞩目的成就。系统观念、系统思维应该成为流域生态环境司法保障机制优化的基本方法论。坚持问题导向和实践导向的环境法学界已经关注系统论对环境法治的意义，代表性观点主要集中在以系统论为指导，对环境法终极价值、环境与资源保护法律系统的实践系统论依据、环境法律认识论革新以及环境法学方法立场省思等一般理论展开讨论；也有基于系统论的流域立法研究，提出“流域立法目的功能的实现有赖于完成从线性立法向非线性立法、从权威式立法向合作式立法的转变”；对环境司法中的一个重要问题即检察权与行政权的关系，有学者从系统论的视角，认为“明确两权在分工基础上的合作关系，建立内外并行的互动路径，在系统内部层面重塑检察权与行政权之间的良性互动关系，在系统外部层面引入与外界的对话协商机制，从系统论的目的性、内部优化、自适应性与层次性方面，建构起检察权与行政权在行政公益诉讼诉前程序中的良性互动体系”；有学者从整体性治理视角出发，认为为实现流域共同体治理目标，应构建权义明确、多元融合的共同体治理主体制度，形成中央引导、流域管理机构协调、地方参与的磋商合作制度，构建完善信息公开与公众参与制度、流域环境污染和生态破坏联合防治制度和多元纠纷解决机制，为流域共同体治理提供政策法律保障。这些研究对本文逻辑展开不乏理论指导价值。然而，目前尚缺乏对流域生态环境司法保障系统论研究的专门成果，司法在流域生态环境治理中应该如何定位？司法如何为流域生态环境治理提供充分保障作用？是否需要普遍设置专门司法机构甚至设置专门的流域法院才能为流域生态环境治理提供有效司法保障？如何把握建立健全流域生态环境司法保障机制路径方向？对这类问题的研究，系统论具有方法论上的特殊价值，这也是本文的出发点。

一、流域生态环境司法保障与系统论

（一）流域是自然和人文综合系统

  系统就是“处于一定的相互关系中并与环境发生关系的各组成部分（要素）的总体（集）”，“从哲学上看，系统是包含有外部关系和内在的有机联系的整体，它比它由之构成的诸要素属于更高的等级或水平”，而这个系统本身又可能是一个更大系统的组成部分。任何系统都具有有机性，外部作用力无论作用于系统的哪个部分，系统都会作为一个整体承受并作出相应反应，而不只是接触外部作用力的那个点或者那个部分单独作出反应；系统任何部分的作用都是系统各组成部分结成的整体所发出的，也就是系统中相互联系、相互作用的各组成部分整体的作用。因此可以说，系统的组成部分只有在系统的有机整体中才成为系统的要素。系统和要素之间还会存在子系统，它们之间存在多种转化关系，包括系统和子系统的转化、系统和要素的转化、子系统和要素的转化。

  流域是指分水线所包围的集水区或汇水区范围，通常以河流、湖泊或海洋甚至水系等呈现出来。流域既是空间地理概念，也是生态系统概念，是国土资源系统乃至地球系统的组成部分，是一个以水体为纽带，由水、大气、土壤和各种生物等组成的多面向、多层次的复合系统。在这个意义上，流域和流域生态环境是内涵相同的自然事物概念。在流域生态环境法治视野中，流域或流域生态环境则是自然、经济、地理、社会等多层面关系的有机统一体，是一个复杂巨系统。作为自然和人文综合复杂系统，流域或流域生态环境具备系统的四个本质特征:一是整体性。整体性是任何系统的首要本质特征，流域或流域生态环境系统内任何组成部分都不同程度地受流域生态环境整体意义所定义，流域或流域生态环境系统对外作出反应或发生作用都体现了流域或流域生态环境整体特性。二是统一性。流域或流域生态环境系统是有机统一体，其统一性与要素的多样性互为表里。三是复合性。流域或流域生态环境系统是以水为纽带的各种自然、人文社会因素的集合体，是整体统一下各种要素的有机复合体。这意味着，在系统整体性前提下，流域或流域生态环境是可分的或者说是可以整体认识又可以分析、可以重点突破或以点带面治理的，只要不忽视系统性存在的各种“关系”。只有不由部分构成的东西，才不可分。四是确定性。流域或流域生态环境与任何系统一样，都有相对稳定的确定结构。

  综上而言，流域和流域生态环境在人们的认知世界中，是自然和人文的综合系统，流域和流域生态环境治理理所当然应该服膺于这一系统性。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上特别指出，长江生态环境保护修复已经做了大量工作，但任务仍然十分艰巨，“要先从生态系统整体性深入查找原因”，并以嘉陵江矿冶企业布局与两岸饮用水安全矛盾为例，指出：“目前长江生态环境保护修复工作‘谋一域’居多，‘被动地’重点突破多；‘谋全局’不足，‘主动地’整体推进少。这就需要正确把握整体推进和重点突破的关系，立足全局，谋定而后动，力求取得明显成效。”以此为指导，流域生态环境治理既要考虑时间维度、空间维度，还要考虑社会维度，以平衡流域生态环境系统与其要素之间“全局”和“一域”、“整体”和“重点”、开发利用和保护修复、当前与长远，立足系统、立足整体、立足长远，才能改革“被动”局面，而主动作为、谋定而动，取得实效。

（二）系统论是流域生态环境司法保障的基本方法论

  系统论以系统为对象，从整体出发来研究系统整体和组成要素的相互关系，从本质上说明其结构、功能、行为和动态，以把握系统整体，达到最优目标。系统论包括系统认知、系统思维和系统方法。系统论以对系统的基本认知为基础。系统基本结构包括整体、要素、外部环境，以及要素之间、要素与整体之间、要素与外部环境之间、整体与外部环境之间的相互联系、相互作用关系。“关系”是维持“整体”并赋予要素以整体和系统意义的核心内容，可以说“关系”是系统的灵魂。基于对“系统”的基本认识，人们才能赋予观察对象以系统涵义。在此基础上，就可以运用系统思维和系统方法科学分析和解决具体问题，这就是系统观念。系统观念“是具有基础性的思想和工作方法”，是着眼于整体与部分、系统与外部环境之间的相互联系和作用，从整体上综合地、精准地考察事物的方法。它作为一种科学方法论，是以解决复杂系统问题为导向、以系统整体论为理论基础、以系统方法论为核心的应用系统思维范式，具有重要的实践价值。作为具有基础性的思想和工作方法，系统观念的精髓在于用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律，提高分析和解决问题的科学性。

  作为一项系统工程，生态环境治理需要运用系统思维和系统方法，“统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。这就要求我们立足全局，坚持系统观念，谋定而后动。要坚持重点攻坚，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，以重点突破带动全局工作提升”。流域生态环境司法本身是“生态—经济—社会”系统和“立法—执法—司法—守法”系统相互联系、彼此作用的复合系统中的子系统，其运行应当遵循流域和流域生态环境的自然规律以及流域社会基本规律。以流域和流域生态环境的系统性为前提和基础，树立系统观，作为观察和认识流域生态环境及其治理问题的理论指导。在此基础上，运用系统思维和分析方法寻求科学合理治理方案并采取具体行动。以系统论指导流域生态环境司法，既充分考虑流域生态环境的整体性和系统性，也全面遵从法治体系对流域生态环境司法的基本要求。在每个具体案例中，对案发地区的生态环境危害与整个流域尤其是相邻地区的生态环境危害全面系统地予以考量，并将流域生态环境修复恢复作为司法效能目标在审理和裁判过程中予以充分体现。

  以系统论作为流域生态环境司法保障的基本方法论，可以避免还原论以及与之相关的机械整体论对流域生态环境治理的不利影响。还原论的基本逻辑是只要分工足够清晰、责任足够明了、责权利足够匹配和法治足够严密，就可以确保整个流域生态环境善治。在还原论看来，流域生态环境治理可以对流域生态环境按照地理空间进行分工，即按照行政区划分工治理；同时按照流域及其生态环境要素功能分工，即按照公权力部门分工治理，两相结合，就“还原”成对整个流域生态环境的治理。应该说，按地理空间或者按流域生态环境要素功能分工治理，具有基础性制度价值，流域性生态环境问题治理主要也是基于这一分工机制完成的。然而，上述关于分工的理想假设忽视了主体之间可能存在互相掣肘，而这种互相掣肘本身也是系统互相联系、互相作用的表现，这种相互作用可能导致单纯依赖分工的制度成本无限增加。这事实上就是“条块分割”的流域生态环境治理模式的法理。长期实践证明，面对复杂的流域性生态环境治理问题时，治理主体的作用受限。例如，围绕作为流域核心要素的水，生态环境、水利、自然资源、农业农村等诸多职能部门长期存在“有利则争”“有责则推”现象，都认为本部门执法权力太小、责任太大，尤其缺乏制约其他部门的权力和制度工具。同时，流域内不同行政区常常将本行政区生态环境危害大的企业或者行业布局在流域下游，将河流作为转嫁生态环境危害的自然工具，对流域生态环境问题则互相推卸责任。流域生态环境司法保障就是要避免这类情况的发生。

  为了克服还原论的缺陷，理论和实务界也曾寄希望于在各个流域设置实体机构——流域管理局，主张赋予七大流域委员会全面监督管理和执法权的呼声曾经一度成为热点，在司法领域也不断有人提出对大江大河流域和重点湖泊设置独立的专门人民法院的建议。这些建议的基本出发点就是认为流域生态环境是一个整体，应该建立健全整体性治理的机构和执法司法机制。究其实质，这与传统的“条块分割治理”的内在逻辑并无二致，是生态环境治理区域化、部门化在流域层面的体现，是立足分工逻辑对体制机制的调适，对部分化解行政区之间的争议有一定效果，但是难治其本，因为它不仅面临行政区之间如何精细分工以免抵牾的难题，还可能增加治理层级，而治理层级增加，治理决定和行动与问题源头的距离必然越远，信息失真、权威虚化的可能性无限增大。这种流域生态环境治理观可以称为“机械整体观”，即以机械的方式解决流域性生态环境治理问题的整体观。

  作为流域生态环境司法保障基本方法论的系统论，本质上主张的是系统整体观，不仅重视整体和要素，还强调“关系”，强调事物之所以具有整体性的最重要原因是作为组成部分的要素之间及要素与系统本身之间的相互作用。正是组成系统的要素之间既相互区分又相互作用的关系，与外部环境相区别的系统边界才能形成。系统在演化中生成了组成要素所不具有的新的整体性质、功能、行为和规律，这与我国“天人合一，万物一体”的世界观具有高度一致性。

  长期实践中，生态环境司法专门化和司法协作已然成为司法保障流域生态环境治理众望所归的根本制度创新，可以抓住这两个方面作为重点突破，以优化流域生态环境司法保障机制。为实现这一目标，首先应该基于系统论，全方位明确流域生态环境司法的基本定位。

二、基于系统论明确流域生态环境司法定位 

  流域生态环境司法定位是指司法在流域生态环境治理法治保障中的定位。应该从流域生态环境、流域生态环境治理以及中国特色社会主义法治体系这样复合性复杂系统的角度，从流域生态环境司法的职能、功能、效能等方面系统认识其制度定位。

（一）流域生态环境司法职能：中立判断

  “从哲学上看，每一个体系都是一个系统，都有其内在结构。”不仅中国特色社会主义法治体系如此，作为其子体系的司法体系也是如此。通常说来，司法在法治体系中具有最终裁断权。司法体系是与立法体系、执法体系相对应，基于国家权力分工合作而建立的，是司法权设置和运行的制度体系。在全面深入推进生态文明建设的新时代，生态环境司法体系是我国司法体系的子体系，是必不可少的重要组成部分，而流域生态环境司法既是生态环境司法的重要组成部分，也是我国司法体系的重要组成部分，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其核心是司法权在流域生态环境治理领域的依法行使。司法权由司法机关依法独立行使，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法权职能与司法权性质互相决定。司法权以判断为本质内容，其性质是判断权，判断是一种认知。判断的前提是存在关于真假、是非、曲直的争端，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律），通过一定的程序进行认知。这区别于基于行政权力的“管理”或者“行动”。司法权区别于其他权力是由于它的本质是判断权。通常认为的司法裁决权是基于对事实和法律的判断而作出裁处决定的权力。正因为如此，法治体系中必须保障司法权的中立，保障其独立判断和不受干扰地作出裁决，“要支持司法机关依法独立行使职权，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排”。

  从作为判断权或者裁判权的职能来看，司法权的行使与流域生态环境的系统性、整体性具有契合性。相比其他公权力，司法权有更充分的跨行政区运行的法理正当性，在制度上的禁限更少。流域生态环境司法无论是对相应行政权力行使的合法性进行判断，还是对相关民事权利义务关系作出判断，都并不必然受制于行政区划或者部门分工，也就是说并没有制度性的掣肘，只需要依法对相关事实进行科学合理地“认知”，并基于此作出裁断。即使在流域生态环境司法过程中遇到可能会影响相关“判断”的跨行政区问题，也可以通过协助调查、协助执行等类似的协助司法的制度予以弥补。

（二）流域生态环境司法功能：保障流域社会规范性预期的稳定

  功能不同于作用，功能是事物内部固有的效能，由事物内部要素结构所决定，是一种内在于事物内部相对稳定的独立的机制，而不是事物与外部环境发生关系时产生的外部效应。在社会大系统中，作为行使社会矛盾终局裁判权的司法系统，其基本功能就是以不变应万变，为社会提供稳定的权威规范性预期，给社会提供“定心丸”。在卢曼看来，法是“依赖于规范行为预期的一致，一般化的社会系统的结构”，法最基本的功能在于实现规范性预期的稳定，为社会成员提供行为预期。社会生活都直接或间接地由法形成，法律预设了争议与争议处理模式，将社会分化而带来的不确定性转化为形式上的确定性，为社会成员提供确定性行为预期，从而降低社会系统整体运作成本。越是功能分化的社会，越是需要多系统的通力合作，而这种通力合作愈发需要一种由法律系统提供的清晰预期。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，是定分止争的最后一道防线，也是维护法律尊严和权威的最后一道防线。以保障流域社会规范性预期的稳定作为流域生态环境的司法功能，有利于实现司法权在流域生态环境治理中的稳定运行，在流域范围内树立和维护“稳重”的司法形象，形成流域社会规范性稳定与司法中立、公平的良性互动。2020年9月，最高人民法院发布的《长江流域生态环境司法保护状况》白皮书总结了2016年以来长江流域生态环境资源司法工作成绩，指出“长江流域各级人民法院立足发挥环境资源审判职能作用，贯彻落实最严格制度、最严密法治要求，正确把握流域以水为核心的生态特征，遵循流域的自然统一性和要素复合性，落实源头严防、过程严管、损害严惩、责任严究的损害救济制度，打好污染防治攻坚战，推进长江经济带生态优先、绿色发展”。人民法院立足其审判职能、遵循流域系统性的“四严”损害救济制度，事实上概括性指出了流域生态环境司法为长江流域社会成员提供规范性稳定预期的基本功能。

（三）流域生态环境司法效能：提升流域生态系统质量和稳定性

  法律功能指向的是全社会，法律功效指向的则是子系统。易言之，法律的功能并非促进经济、维护秩序或环境保护，这些都是通过法律系统功能而实现的功效。系统论视野下，生态环境治理的整体需求被定义为法律的功效。所谓法律的功效“乃是法律为其内在于全社会的环境，尤其是为全社会的其他功能系统所提供的东西”。这种功效是法律系统之于社会环境的回应和调控。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划和2035年远景目标》）设“推动绿色发展促进人与自然和谐共生”专篇，将“提升生态系统质量和稳定性”作为核心内容，要求“坚持山水林田湖草系统治理，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性，守住自然生态安全边界，促进自然生态系统质量整体改善”。这是对生态环境治理的基本要求，也是流域生态环境司法效能定位。我国在生态环境司法长期实践中，不仅建立健全了较为系统的生态环境裁判规则、生态环境损害评估标准体系，还高度重视生态环境损害赔偿、生态环境修复责任等，创新了补种复绿、增殖放流、认购碳汇、劳务代偿、技改抵扣等系列旨在修复恢复生态环境、提升流域生态系统质量和稳定性的责任承担方式。

（四）流域生态环境司法定位的全局观

  系统论不仅要求从职能、功能、效能三个方面对流域生态环境司法定位进行系统理解，也内在要求融通三者关系以实现全局把握。首先，职能定位是前提和基础。相对于法治体系的内在结构，将流域生态环境司法与流域内各行政区司法一样作为流域生态环境法治的组成要素，将其定位于判断权的适用，以基于系统论认知的判断和裁决为核心内容，决定其中立、相对保守的本质特性，使其相对其他权力更具有不受制于行政区划和部门分工的便利。其次，功能定位是职能定位指向的目标。将流域生态环境司法视为社会治理系统的子系统，服从于法治系统，作为保障流域社会对生态环境治理规范性稳定预期的终局性权威制度工具。最后，效能定位是功能定位在流域生态环境治理领域实现的功效。这是对流域生态环境司法观察和评估的主要对象。然而，从系统论的视角，要想科学、中肯地对流域生态环境司法作出评价，或者要想真正提高流域生态环境司法质效、提升流域生态系统质量和稳定性，则不能不恪守流域生态环境司法职能，不能不重视其稳定流域社会规范性秩序的功能。忽视流域生态环境司法职能和功能而追求流域生态环境司法效能，可能舍本逐末，或者刻舟求剑。

    生态优先、绿色发展原则是实现职能、功能和效能融通一体的基本保障。这一原则决定流域生态环境司法职能、功能和效能运行的基本方向。《十四五规划和2035年远景目标》不仅对“全面推动长江经济带发展”提出“坚持生态优先、绿色发展和共抓大保护、不搞大开发，协同推动生态环境保护和经济发展，打造人与自然和谐共生的美丽中国样板”的要求，而且在“推动绿色发展促进人与自然和谐共生”篇中设专章（第39章）强调“加快发展方式绿色转型”，要求“坚持生态优先、绿色发展，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护”。《长江流域生态环境司法保护状况》白皮书将“遵循自然规律”“坚持保护优先”“促进绿色发展”“注重区域协同”总结为全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展必须坚持的四大基本理念。《中华人民共和国长江保护法》（2020）、《中华人民共和国湿地保护法》（2021）、《中华人民共和国黄河保护法》（2022）、《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（2023）等立法不仅规定了应当坚持生态优先、绿色发展，而且要求实施自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。可见，“生态优先、绿色发展”原则不仅是国家政策要求，也是法律明确规定，作为流域生态环境司法应当坚持的基本原则，有利于全面、科学定位流域生态环境司法。

三、基于系统论调整流域生态环境司法专门化

（一）流域生态环境司法专门化的核心议题

  流域生态环境司法专门化被视为解决流域生态环境司法问题的基本出路，近年来几乎所有研究流域生态环境司法的文献都从不同视角对此进行讨论：设置专门环境资源司法机构、实行案件的跨行政区集中管辖、适用专门的或者特别的审理程序和特别的裁判规则、培养专业化的环境资源司法队伍等。

  环境司法专门机构建设是流域生态环境司法专门化的一个核心议题。代表性观点认为，为了使环境案件能够得到及时、公正的受理和审理，“应当继续加强环境司法专门组织机构的建设，同时在检察院也应当设立专门的环境检察庭(处、科)，真正建立起专门化的环境司法和环境检察。另外，环境污染和环境破坏具有跨区域、跨流域的特点，司法改革应考虑建立跨行政区的流域、区域法院或者法庭，受理流域内、区域内的环境案件”。关于长江流域生态环境司法，学者则主张借鉴武汉海事法院的经验，在武汉设立专门的“长江生态法院”作为中级人民法院，这“有利于集中统一行使长江流域环境资源类案件的管辖权，理顺长江流域生态环境资源管理和保护体制”。最高人民法院印发的《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》（法发〔2021〕28号）也强调要“切实聚焦主责主业，加强环境资源法庭建设，充分发挥机构在专门化制度建设中的基础性作用”，还进一步要求“坚持以前瞻性、全局性、战略性、整体性思维系统推进环境资源审判专门化改革”。

  人民法院推动建设的专门审判机构包括环境资源法庭、审判庭、合议庭、巡回法庭等多种形式。我国已有30个高级人民法院及兵团分院成立环境资源审判庭，南京、兰州、昆明、郑州、长春、乌鲁木齐等中级人民法院专设环境资源法庭，包括基层法院共有环境资源专门审判机构、组织2813个。我国已设立的环境资源法庭有286个。“这是世界上唯一一个国家从最高人民法院，到最基层的市级法院全覆盖的环境资源的审判体系”。湖南省先后设立了18个环境资源专门法庭，86个环境资源合议庭，最大限度加强环境资源专门审判机构建设，构建三级法院专门化审判体系。在湖南省高级人民法院的统筹下，湘江环境资源法庭在株洲市石峰区、湘潭市岳塘区、衡阳市珠晖区、永州市蓝山县四地人民法院设立了巡回审判点，开展流域环境资源专门化审判工作。作为生态环境资源司法的重要力量，全国各级检察机关几乎都设立了专门的生态环境检察机构或组织。如湖南省检察机关设立湘江流域、环洞庭湖、环东江湖等专业化检察办案机构和办案组织62个。然而，环境资源专门司法机构数量激增，普遍存在案源不足问题，甚至法院主动寻找案源，主动与当地行政主管部门配合或联合来行使职权，呈现出明显的行政目的性。“环境法庭的设置存在着显著的‘非理性’，其建立和运行都有着‘运动式’治理的特征”。有学者认为“法院内部治理、政治需求等自身利益诉求才是环保法庭发展的实际推动力”。

  流域生态环境司法专门化另一个核心议题是“多审合一”。理论和实务界普遍认为，“三审合一”或者“四审合一”在案件审理的程序和实体规定上与原有的审判方式并没有实质区别，“当前环境司法专门化的相关实践似乎陷入一个先入为主的认知误区，即对案件的审理必须在民事、行政、刑事三大传统审判模式中对号入座”，否则不足以完整体现环境司法专门化的特殊价值。“诉讼程序的整合才是专门化的内核，专门审判组织仅是这种内核的外化与载体”，“如果只是笼统地将环境资源案件交由独立的环保法庭进行简单汇总，而不是对诉讼程序进行实质整合，就没有从根本上突破传统环境司法模式的局限性”。

  这些基本研究表明理论界和实务界都迷惘于生态环境司法专门化的限度和切实有效的途径。那么，以系统论为基本方法论，立足流域生态环境司法职能和功能，在努力保障流域生态环境司法独立的基础上查清事实、正确适用法律，不受干扰地依法作出判断和裁决，强化流域生态环境司法保障流域社会对流域生态环境保护修复的稳定性预期的功能，围绕案件的主管与管辖以及专门审理机制这两个核心要素，可以推动流域生态环境司法专门化的调整与完善。

（二）以必要性为前提健全流域生态环境案件的主管与管辖

  生态环境司法专门化或者流域环境司法专门化议题的提出，基本原因不外乎两个：其一，生态环境各要素的紧密联系和相互作用与民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三大诉讼分立的司法体制之间存在张力；其二，流域和流域生态环境的整体性、系统性与行政区划之间的张力。流域环境司法专门化就是为了弱化甚至消除这两类张力，实现司法在流域生态环境治理上的简明与融贯一体。前者属于生态环境司法体系内部要素之间关系的调整，应对之策通常为实施“多审合一”的案件集中管辖；后者则不仅要考虑内部各要素的特征与相互关系，还要处理各行政区生态环境司法系统与作为其外部环境的相邻行政区司法系统之间的关系，更要处理各行政区生态环境司法体系与流域生态环境司法以及流域生态环境系统之间的关系。虽然各行政区生态环境司法系统属于更大的系统，即流域生态环境司法或者法治系统的子系统，但是这个更大的流域生态环境司法系统的构成要素之间互相关联、互相作用的关系还比较模糊和松散，尤其缺乏系统的制度性规范，使流域生态环境司法或者流域生态环境法治主要还是探索性甚至观念性概念。本文旨在探究这个系统作为制度系统建设的可行途径。在省级行政区内或者在范围更小的地市级行政区内，司法制度体系各要素与外部环境的相关性更强，那么设置环境资源法庭、审判庭等专门司法机构，将环境资源案件集中起来，无论是实行“多审合一”，还是实行跨县市专门司法；无论是解决生态环境司法制度体系内的问题，还是处理该制度体系与其他制度体系的关系或者自然环境与社会环境之间的关系，都不难在成本可控范围内获得制度性支持。但是，在跨省级行政区的流域大尺度范围内，流域生态环境司法专门化的首要目的是解决上述第二个问题，即司法地方化或者司法地方保护主义问题，避免司法为了各行政区的利益而“肢解”，破坏流域生态环境整体性和系统性。

 司法地方化是一个有待谨慎界定和研究的问题，在流域生态环境治理中，司法职能的保守性和司法体制机制与地方各种外部环境的关系都为司法地方保护留下一定空间。正如有学者所言，地方法院、检察院不仅具有“国家性”，还具有“地方性”。司法地方保护主义的产生，并非根源于法院、检察院的地方性，而在于法院、检察院行使司法权时被属地体制性地行政化。只有按照法治的要求和司法的规律，合理确定司法权在地方权力结构中的地位，法院、检察院依法独立公正行使职权才具有可依赖的前提和基础。因此，流域生态环境司法专门化作为应对流域生态环境司法地方保护问题的制度概念，所针对的本质问题应该是司法行政化问题，即司法权被动或者主动地受制于地方生态环境治理行政目标。从系统论的视角看，就是司法体制主动或者被动受制于系统外在环境。解决的途径，一是回到自身系统结构，协调要素和要素、要素与司法系统之间的关系，如系统完善具体司法程序、司法规则等，尽可能发挥生态环境司法对外部环境的制度性影响。二是处理好与行政系统之间的关系，在流域生态环境司法中确保司法职能和功能本身，也就是坚守司法中立判断和裁决，从效能和具体机制上“去行政化”。三是上溯到完整涵括所在地司法系统和行政系统的、共同的更高级别的司法系统中处理，在该系统中司法子系统和行政子系统都成为组成要素。变革这个更高级别的司法系统，如设置专门的流域生态环境法院等流域生态环境司法机构并建立相应司法体制机制，可以对流域内各省相关行政权做具体裁判。这涉及司法权和行政权的结构调整，涉及法治体系的稳定，甚至可能需要从宪法制度层面进行调适。非必要，应避免这种可能伤筋动骨的制度变革。事实上，2013年党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”；2019年中共中央办公厅印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，要求“深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革”；2021年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》重申“深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革”。党的这些司法改革政策反复强调的是与行政区划适当分离的“司法管辖制度”，并非设立跨行政区司法机构。

  综上所述，根据系统论原理，流域生态环境司法专门化应基于上述定位，以实现司法“去行政化”为制度革新目标，坚持以必要性为根本原则，只有在适用现有体制机制仍难以达至这一目标的情形下，才考虑设置专门的流域生态环境司法机构，实行专门的司法管辖制度。按照这一逻辑，流域生态环境司法专门化制度革新具体可以从以下几个方面逐步展开：

  一是确保流域内生态环境府际争议不付诸司法。流域性生态环境纠纷或者争议主要有不同行政区民事主体间纠纷以及不同行政区政府间纠纷两类，在目前司法体制机制框架内，前者具有可诉性，应该严格控制在民事案件范围内解决；后者不具有可诉性，不应该纳入司法主管案件范围。如《中华人民共和国水法》（2016）规定，不同行政区域之间发生水事纠纷，只能协商或者由上级政府裁决（第56条），不遵守裁决决定的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分（第75条）。正因为这些纠纷或者争议主要依赖政府间协商、协调或者通过行政命令方式问责，其确定性和预期稳定性比司法途径明显弱，但能满足依法治国对府际关系调整的灵活性要求。所以，确保为流域社会提供生态环境治理规范性稳定预期，应当提供充分的纠纷类型化分流机制，防止有关行政区政府将主体明确的具有可诉性的纠纷转化为政府间纠纷。

  二是优先适用司法以外手段解决流域生态环境治理问题。流域生态环境治理需要通过多元途径尤其应充分培育和运用守法促进机制、各种非诉讼机制以及各种法律机制以外的方式。根据系统论原理，这是促进司法系统及其组成要素与其广泛的外部环境之间关系协调的重要途径，尤其要坚持行政手段优先，即应当遵循行政权优先于司法权，司法权应充分尊重行政权，对于能用行政手段解决的问题，司法权应该避免介入，司法权应是对行政权的监督和弥补。在流域生态环境司法专门化机制中可以考虑优化司法建议制度，以司法建议督促政府履职、服务流域社会综合治理。

  三是穷尽本行政区司法手段。生态环境司法手段包括一般的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼和各类公益诉讼，诉讼途径实现了多样化。与环境资源法庭这样的专门化司法途径不同，这些诉讼途径通常被称为“普通司法”。事实上，环境资源法庭、巡回法庭等在司法辖区内实施归口审理的专门化司法，整体上仍遵循“普通司法”的制度逻辑，只是更加突出生态环境司法的重要性并对生态环境系统性有所强调。“环境资源司法发展要高度重视在普通案件审理中落实‘绿色发展’理念，为实现建设‘美丽中国’目标提供有效的司法保障”。同样，在流域生态环境治理中，这些“普通司法”也能提升流域生态系统质量和稳定性的制度效能。有学者对我国中级人民法院环保法庭开展研究，认为这一措施强化了环境司法，表现出显著的区域污染治理效应，有助于推动本地区及邻近地区政府加强环境监管和促进企业增加环保治理支出。这种环境司法强化对区域污染的治理效应在环境规制强、经济集聚度高、对外开放程度深的地区表现更强。

  四是建立健全跨行政区案件集中管辖体系。流域生态环境司法的开展不能不面对跨行政区案件的管辖问题，从流域生态环境司法整体性和系统性视角看，可以对案件按照复杂性、影响范围和程度进行分流后实施集中管辖。第一，流域内跨县级行政区的生态环境一审案件由设置在特定基层人民法院的环境资源专门审判机构管辖；流域内跨地市级行政区的生态环境一审案件由特定中级人民法院环境资源专门审判机构管辖。跨行政区环境资源专门审判机构可以根据《行政诉讼法》第18条第二款规定，经最高人民法院批准，由高级人民法院确定。第二，跨省级行政区的环境资源案件需要根据其影响程度和复杂程度分类处理。如果案件虽然跨省级行政边界，但并不复杂，影响范围仅限于省级行政边界区域的乡镇或者县市，应该给予原告以更多选择机会，可以由就近的基层人民法院环境资源专门审判机构管辖，甚至作为一般案件管辖，重要的是方便原告及时起诉，避免损害扩大和案件复杂化。如果受理法院经过初步审查，认为案情比当事人理解得更复杂，可以根据移送管辖、指定管辖等规则，使案件由妥切的专门司法机构管辖。这类案件的上诉应该适当灵活，突破行政区划的拘束，即当事人不服第一审裁判的，可以向受影响区域的上一级法院环境资源专门审判机构上诉。最高人民法院也可以根据特定流域的实际情况，批准确定有关人民法院管辖特定河段的上诉案件。对跨省级行政区但影响范围仅限于该边界区域3个地市级行政区、未造成全国性重大影响的第一审案件，由受损害地市所在的省级行政区高级人民法院环境资源专门审判机构管辖；造成全国性重大影响的第一审流域生态环境案件由最高人民法院管辖。这样既给予当事人选择的余地，促使地方法院审判机构之间形成一定“竞争”，又能保障最终裁判的确定性和权威性。

（三）以守成创新为原则优化流域生态环境司法专门化具体机制

  党的十八届三中全会正式提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”后，我国不仅系统建立了生态环境损害后果认定、技改抵扣、应急处置措施、费用承担、修复责任承担和验收标准等实体性规范以及诉前磋商、先予执行、司法确认等程序性规范，并对具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理、生态环境侵权民事诉讼证据规则、生态环境侵权惩罚性赔偿、生态环境侵权案件适用禁止令保全措施等发布了专门的司法解释，还发布了系列环境资源指导性案例和典型案例，其中许多案例与流域生态环境治理有关。这些制度建设为流域生态环境司法保障提供了多元途径。

  从流域生态环境司法功能发挥和效能实现的视角，坚持守成创新，在充分发挥现行司法体制机制效能基础上，强化对流域生态环境整体性和系统性的考量。首先，将流域生态环境系统保护修复摆在压倒性位置。充分认识、尊重流域以水为核心的自然特征，重视流域在塑造流域经济社会以及司法维持制度有效运行的根本性价值。凡是涉水司法，都应该坚持有利于查明事实、平衡经济社会发展和生态环境价值的原则，实现流域社会效益、经济效益、生态效益的协调和整体最大化。在司法全过程都要遵循流域系统性和整体性，统筹考虑水资源、水环境、水生态以及水安全治理，将案涉行为对流域上下游、干支流、左右岸、地表与地下等整体生态系统的影响纳入司法每一个环节予以考量，将维护流域生态系统的相对稳定和完整、保护当事人合法权益、保护和规范各行政区政府及其部门合法行使职权、服务流域经济社会治理有机融合在一起，保障国家法治统一在流域范围内得以实现。

  其次，发挥环保组织公益诉讼在流域生态环境治理中的制度效益。公益诉讼作为正在快速发展成熟的诉讼类型，其制度融合功能强、机制创新空间大，能为流域内跨行政区利益表达、博弈、判断、取舍、裁断提供有效制度渠道。环保组织公益诉讼在流域生态环境治理中具有制度优势，理由有三：一是环保组织公益诉讼原告主体资格不受地理空间拘束。相比检察公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，环保组织公益诉讼原告更不受行政区划拘束，本流域内外甚至全国性的环保组织都可以提起诉讼，还可以避免受损害的主体对本区域公权力的不信任与对立。二是有利于培养、调动和规范流域社会力量参与流域生态环境治理。对流域生态环境治理事务，各行政区、各职能部门都应该管，而谁都无法按照科层制逻辑直接全面有效管理。引导社会力量规范化、组织化参与流域生态环境治理，可以监督和督促各行政区公权力保障流域生态环境整体性、系统性利益，有利于降低制度成本、提升制度效益。三是改善目前生态环境保护检察公益诉讼“一枝独秀”的局面。目前生态环境公益诉讼实践片面依赖检察机关“冲锋陷阵”，2021年以来最高人民法院发布了共16个环境资源公益诉讼指导性案例，其中没有一个出现环保组织的身影，14个案例是检察院作为公益诉讼起诉人。在流域生态环境司法中引导环保组织提起公益诉讼，切合2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》首先规定社会组织公益诉讼资格的立法原意，有利于公益诉讼多元平衡发展。

  再次，优化流域生态环境司法合议庭结构。明确在案情复杂、案涉行为对流域内两个以上地市级行政区或者三个以上县级行政区产生大面积生态环境影响，或者造成流域内特定区段重大生态环境损害或者有损害危险的情形，七人合议庭中除了一名有专门知识的人民陪审员之外，应该确保至少有两位该流域内从事过涉水生态环境保护有关工作的人大代表、政协委员等担任人民陪审员。人民陪审员从审理法院所在行政区以外、受本案影响的行政区基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。这有利于在流域生态环境司法审理过程中，充分考虑流域生态环境整体性、系统性利益。

  最后，全面发挥检察权服务流域生态环境司法的制度效益。在“南四湖”检察公益诉讼案、万峰湖检察公益诉讼案以及酉水河流域“锰三角”检察公益诉讼案等成功案例中，“检察一体化办案模式”或者“专案检察机制”可以系统性、一体化处理主体多样、性质不同且互相关联、互相制约的复杂案件。然而，通观这些卓越的成功案例，真正创新的是公益检察阶段，正如检察指导性案例万峰湖专案所总结的：“案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案”，“对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案”，“发挥检察一体化优势，上、下级人民检察院统分结合，充分发挥各自的职能作用”；而后阶段的公益诉讼，不能不受制于诉讼的稳健或守成，这是司法定位本身所决定的。这些成功案例表明，从流域生态环境司法的系统性来看，应按两个阶段分别发挥检察职能的制度优势：第一阶段为公益检察。可以通过“检察一体化办案”灵活运用检察机关的法律监督权直接、全面、综合、有力督政，让流域内各行政区、各职能部门都积极、协同履职；同时，为后阶段公益诉讼的规范展开调查、收集、整理证据。第二阶段为检察公益诉讼。这一阶段从公告等诉前程序开始，避免笼统地将公益检察阶段简单地视为公益诉讼诉前程序，因为无论是其职权性质、履职方式还是履职目的，都与要求更高、更为保守和中立的诉讼（包括诉前程序）有显著差别。第二阶段可以借鉴“检察一体化办案”经验，但是更应该服从案件审理的制度要求。区分两个阶段，既有利于更好地发挥检察权服务流域生态环境治理的制度创新，并优化诉前程序机制，又有利于确保公益诉讼制度的规范化、多元化、中立性发展，为流域生态环境治理提供稳定性规范预期，全面提升治理质效。此外，支持起诉制度应该得到重视。根据诉讼法的规定，检察院对普通环境侵权诉讼、公益诉讼都有权支持起诉，应当履行支持公诉的职权，可以借鉴“检察一体化办案模式”成功经验，在流域生态环境司法各类诉讼中，广泛实施支持起诉，充分发挥支持起诉制度对流域生态环境治理的法治效益，同时培养流域社会系统规范协同治理的制度共同体意识，更好地提升流域生态环境司法质效。

四、基于系统论强化流域生态环境司法协作

  流域生态环境司法保障系统化、制度化完善要结合流域自然规律以及司法的一般原理，优化其中具体制度要素，同时应特别重视建立健全司法协作机制，以保障流域生态环境司法保障体系的系统性和协调性。

（一）确立司法协作不可或缺的制度性地位

  理论界和实务界长期普遍认为流域生态环境问题的根本原因就在于行政区划对流域生态环境整体性的分割，但是，行政区划制度作为大国治理的基础性制度，有其科学性、合理性、必然性。“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。这就需要大家自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，由过去的都要求对方为自己做什么，变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做”。建立健全跨行政区长效化协作机制有利于发挥行政区划优势、防范化解其弊端。流域生态环境司法协作“是指流域范围之内的司法机关之间、司法机关与行政机关之间就生态环境司法活动的公正高效而建立的协同合作机制”。诸多涉及司法改革的文件都对流域生态环境司法协作作出了规定，如最高人民法院《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》（法发〔2018〕7号）明确规定：“探索将跨省级行政区划等重大环境资源案件纳入跨行政区划集中管辖范围，推进跨区域司法协作、全流域协同治理。”这反映出流域生态环境司法协作与案件跨行政区集中管辖具有紧密联系。《长江流域生态环境司法保护状况》白皮书要求“推动全流域联动，构建区域互动合作的司法保障新机制”，表明协作是流域生态环境司法保障机制不可或缺的重要内容。

  为流域生态环境治理提供司法保障，可以大概分为三个层次：第一层次着眼于要素优化，通过提升流域内各行政区生态环境司法水平，保护好本行政区的生态环境，也是保护好流域生态环境，并产生制度效益外溢，完善本行政区外的流域生态环境治理。第二层次着力于司法制度体系内部要素关系协调，通过设置生态环境专门司法机构并实施跨诉讼类型和跨行政区案件集中管辖等环境资源司法专门化，以克服制度系统各要素之间的张力。前者主要实现多类型案件集中管辖归口审理，后者主要实现省级行政区内生态环境案件跨行政区集中管辖和归口审理。这一层次的司法保障重在调整司法要素之间以及要素与系统之间的关系，其制度化路径主要在于通过设置专门化机构实施案件集中管辖，因此与第一层次的措施一样，主要还是通过要素优化为流域生态环境治理提供制度保障。这是基于分工以实现“各尽其责”为制度逻辑，也就是说，流域生态环境司法保障这样的复杂系统，其底层制度逻辑离不开分工，而有分工，则协作必不可少。第一层次、第二层次的措施回应分工的需求，同时，基于内部分工，也必然产生内部协作，如环境资源法庭与传统的民事庭、行政庭、立案庭等之间的协作等。第三层次则专门聚焦协作，调节流域生态环境司法系统中的各类“关系”，即围绕生态环境司法，妥善处理不同行政区之间以及司法与立法、执法等外部环境之间的“关系”。也就是说，流域生态环境司法既要围绕系统要素完善制度，也需要针对要素之间以及要素与外部环境之间的关系协调优化制度。因此，司法协作是流域生态环境司法保障体制机制必不可少的内容，既需要建立健全司法机关之间、司法机关与流域内政府及其有关部门、流域管理机构之间的协调联动机制，又需要加强跨行政区尤其是跨省级行政区司法机关之间以及司法机关与其他主体之间的协调联动，“着力推进流域司法协作常效化”。

（二）将协作确定为流域生态环境司法的主体职责

  在全面推进生态文明建设和全面加强区域协调发展的战略要求下，流域或者区域司法协作在近几年以前所未有的速度和规模繁荣起来，几乎每个跨县级以上行政区的流域，都签署了某种形式的生态环境司法协作协议。百度检索和微信搜索长江流域干流和一级支流各类生态环境司法协作协议，初步统计有近60项；检索湖南省“一江两湖四水”流域相关司法协作协议也不下20项。然而，多数协议只能查到协议签订仪式欢欣鼓舞的报道，看不到后续一鳞半爪的消息。早在2014年，习近平总书记针对京津冀协同发展协作问题就明确指出：“京津冀发展合作走到今天这样的程度，光靠头痛医头、脚痛医脚已经不行了，光靠简单的来回相互走动已经不灵了，光靠孤立地签订几个协议已经不足了。来回走动一次，吃一次饭，过去还要喝一次酒，签一个协议，搞一个仪式，然后各干各的，这种浅层次的合作甚至是形式大于内容的合作,解决不了根本问题。”出现各种浅层次、形式主义的司法协作，有上述“运动式”治理或者政治利益诉求等类似原因，也与基本制度约束的缺乏有关，对协作主体、事项、方式以及质效评估等都缺少可供遵循的规范。究其根本，各主体都以行政区划“画地为牢”，将其权力、责任局限在本行政区，只要协作事项不影响其绩效考核，协作就停留在仪式阶段。因此，流域生态环境司法协作机制的建立健全，首要的是将协作本身确定为有关司法主体的基本职责。根据系统论的原理，司法主体应该处理司法体系中要素本身以及要素与要素之间、要素与系统之间的关系。这可以通过命令方式以及内部协作方式达成制度目标，但是，司法主体还必须处理好要素以及系统与外部环境之间的关系。系统对其外部环境显然不可以用命令方式，而必须通过协作方式实现司法职能和功能。将协作确定为司法主体的职责，凡是涉及其他行政区利益的，如案涉行为可能给其他行政区造成损害，或者其职能履行需要其他行政区予以配合才能达成合理目标等情形，则必须启动流域司法协作，如《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》（2023）第11条规定“实行环境资源案件集中管辖的法院，可以委托侵权行为实施地、侵权结果发生地、被告住所地等人民法院调查收集证据”，受委托法院“应当”按时完成委托事项，未能完成的要向委托法院书面告知情况和原因。这样关于跨行政区法院之间调查收集证据的协作就明确了协作职权、协作请求权以及回应义务或者告知义务。此外，司法主体职能的核心内容之一是按照公权力行使的一般制度逻辑，遵循向人大报告的制度，司法机关应当将流域生态环境司法协作的情况向本级人民代表大会及其常务委员会报告，接受人大监督。

（三）全面推进司法协作的规范化制度化

  区域环境协同治理是我国区域实践和环境政策中普遍采用的组织形式。习近平总书记2023年7月17日在全国生态环境保护大会上强调：“要强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。要统筹兼顾，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。”“目标协同”应该成为流域生态环境司法协作的出发点或者基本原则，“目标”既包括流域生态环境整体性效能目标，也包括具体协作目标；“协同”既包括基于协商沟通的目标统一或“同一”，也包括目标上的求同存异。目标协同是机制创新的“指南针”，在此基础上，可以基于不同视角考察流域生态环境司法协作机制：基于司法主体及其职权考察，流域生态环境司法协作包括司法机关之间、司法机关与行政机关之间、不同行政区主体之间的司法协作；从协作的内容来看，包括具体目标协同、司法业务协作、司法行政工作协作等。从协作的不同类型全面考察协作的机制需求，综合分析评估后确定协作目标、协作原则、协作范围、协作方式、协作程序、协作监督措施以及协作评估机制等，必要且可行的情况下，还可以约定协作相关责任形式。以此为基础，通过规范流域环境司法协作会议制度、司法协作协议制度、司法协作信息公开与监督制度等实现流域生态环境司法协作制度化。 

五、结语

 流域生态环境司法保障不能不面对基于行政区划的传统司法体制机制与流域生态环境整体性系统性之间的张力，这是流域生态环境系统中的社会规律与自然规律不协调使然。然而，这种不协调甚至冲突本身也是流域生态环境系统性应有之义。系统的有机性蕴含了系统发展的无限种可能。以系统论作为流域生态环境司法保障的基本方法论，意味着流域生态环境司法保障应该基于理性甚至保守的全面定位，坚持守成发展，既从整体上发挥司法对流域生态环境治理的效用，又不至于遇到流域生态环境问题，就先入为主认为一般司法制度工具都难以适用。同时，在影响流域生态环境司法效能实现的重点方面重点突破并带动全局。以系统论为指导，理性设置专门司法机构实施集中管辖和优化相应审理机制，实现有限的生态环境司法专门化，同时，高度重视协作在流域生态环境司法保障体系中的不可或缺性，将其确定为司法主体不可推卸的职能。在此基础上实现流域生态环境司法协作的规范化、制度化。流域生态环境系统的复杂性及其发展变化规律决定了流域生态环境司法保障机制既需要宏观系统把握，又需要在具体机制建设上精细化设计并不断调适，这也是本主题未来研究的两个基本方向。

作者：肖爱，男，博士，湖北水事研究中心研究员，湘潭大学法学院教授，博士生导师。

来源：肖爱.：《基于系统论的流域生态环境司法保障机制》，载《吉首大学学报》（社会科学版）2024年第1期，第58-72页。

本文作者已经同意转载