健全节水法规制度保障国家水安全

杜群（北京航空航天大学教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长）

《条例》是我国专门规范节水活动的行政法规，对健全全社会节水的法规制度、保障国家水安全具有重要意义。

一、《条例》在立法定位上彰显保障国家水安全、永续发展的战略目标

节约用水是解决我国水安全问题的关键举措。十八大以来，党中央高度重视治水工作，并把节水放在治水方针的优先位置，推动我国节水工作取得显著成效。中国作为用水大国，水资源短缺形势严峻，供需矛盾突出，节水工作仍面临诸多问题，特别是在国家层面缺乏专门节水立法，节水管理主要依据已有的水法等相关法律法规，其中关于节水的规定较为零散，难以适应新形势下节水工作的实际需要。 

《条例》的制定构建了水资源法治体系的“节水”维度，增强了我国水资源法治体系的体系化和完整性。水法作为水资源管理的基本法，将水资源治理大致归纳为水资源开发、利用、节约、保护、管理和水害防治六大内容，第五章共12条规定了水资源配置和节约使用的内容，均为概括性规定。《条例》作为水法的配套行政法规，明确要求坚持节水优先方针，从取、供、用、排和非常规水利用等维度对全过程节水作出了新规定。

二、《条例》立足水资源国情、总结地方治水经验，形成水法规制度合力

《条例》立足我国基本水情，针对节水工作存在的突出问题和薄弱环节，着力构建全面系统、科学合理的节水制度体系。《条例》第三章节水措施，涉及县级以上人民政府、工业企业、公共供水企业、公共机构等法律主体，条文多次使用“法律主体+应当+法律行为”的义务性规范的文义表达，体现了国家要求相关法律主体推行节水措施的决心和以制度刚性拧紧节水“水龙头”的法治之策。

《条例》总结长期以来节水工作的丰富实践，将行之有效的经验转化为制度规范。许多省份注重积累节水优秀实践经验，鼓励和支持节水产业发展、科技创新，如广东省水利厅公布了全省100佳节水行动优秀案例，浙江省水利厅、省节约用水办公室发布《浙江省2021年度“节水行动十佳实践案例”名单》。《条例》充分吸取了地方实践经验，明确了财政、金融政策支持，鼓励金融机构加大对节水项目的融资支持力度等要求。

做好与水法等相关法律、行政法规的衔接，与其他规范共同形成制度合力是《条例》制定的重要考虑和经验之举。《条例》作为行政法规级别的节水立法规范，有效弥补了节水立法方面的制度短板，从立法位阶和立法技术层面对今后不同层级的节水规范制定、修改和适用起到指引作用。《条例》第五章在法律责任部分也设计了援引性条款，做好《条例》和水法、刑法、治安管理处罚法等法律的衔接适用。

三、《条例》完善各类主体的责任，强化节约用水的刚性约束

《条例》明确了国务院水行政主管部门负责全国节水工作、各部门按照职责分工做好工作的节水工作机制，为《条例》的实施提供了行政决策和行政执法保障。《条例》强化了政府及其有关部门在日常管理、财政保障、监督检查等方面的责任，要求将节水目标完成情况纳入对地方人民政府及其负责人考核范围。同时，《条例》对政府部门提出了应当采取经济激励和创新市场机制措施的要求。例如，健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，鼓励企业发展节水服务产业、创新节水服务模式，支持开展多种形式的水权交易，对节水成绩显著的单位和个人给予表彰奖励，对符合条件的节水项目给予补助等。

《条例》明确了社会主体尤其是市场主体的节水管理具体责任，规定了工业企业、公共供水企业、自建用水管网设施单位、公共机构等市场主体应当采取的节水措施，推动其强化节水方面的注意义务。《条例》第五章对使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的技术、工艺、设备和产品，以及高耗水工业企业用水水平超过用水定额未按期进行节水改造等违法行为，规定了严格的法律责任。其中，高耗水工业企业用水水平超过用水定额未按期改造且拒不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，采取限制用水措施或者吊销取水许可证，这些规定都可以看出《条例》对用水无度行为的严格惩处力度。

《条例》正式实施后，建议在法规运行的各个环节不断探索，保障《条例》落实落细。一是水法修改需做好与《条例》的衔接，将《条例》中关于计量、水价、定额管理等基础性制度统筹纳入水法。二是充分利用水行政执法协作机制，加强节水工作监督检查，强化节水法律责任落实。三是落实《条例》重点制度，如节水服务产业、合同节水制度要求，健全节水政策体系和标准体系，构建节水市场调节机制和技术支撑体系。四是加强宣传教育，增强公众节水法治观念、推动全民守法。

为“节水优先”提供法治保障

王建华（中国水利水电科学研究院副院长）

节约资源是我国的基本国策。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是资源节约的重点领域。《条例》的出台，将为深入实施国家节水行动，促进水资源全面集约节约利用提供有力的法治保障，对于深入贯彻落实习近平生态文明思想和“节水优先”治水方针具有重要而深远的现实意义。

一、节水立法的重要意义

2014年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，将节水列为我国解决水问题、保障水安全的优先选项。随着我国进入高质量发展阶段，对于水资源节约集约利用提出了更高要求。近年来，我国节水工作得到了长足发展，但依然存在制度约束性不强，政策强制性不够，管理措施法治依据不足等问题，制约了节水工作的纵深推进。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》强调，要综合运用好法治化手段，不断完善和逐步提高重点产业、重点产品的水耗标准，促进资源科学配置和高效利用。在此背景下，出台《条例》，就是要通过最顶层、最刚性的制度建设，把水资源节约集约利用的要求贯穿于经济社会发展全过程和各领域，进一步推动国家节水行动落地见效。

二、《条例》的特色亮点

（一）在行政法规层面固化了节水优先方针

《条例》总则第四条规定“国家厉行节水，坚持和落实节水优先方针，深入实施国家节水行动，全面建设节水型社会”，“任何单位和个人都应当依法履行节水义务”。在全球气候变化和水资源脆弱性增强的大背景下，《条例》通过确立节水优先的方针，要求全社会共同参与，可有力促进形成节水合力，推动节水型社会的全面建设，将有效推动国家水安全体系的建设，促进生态文明和绿色发展。

（二）将构建水资源刚性约束制度作为节水的前置条件

《条例》中提出的水资源刚性约束制度，是实现节水目标的重要保障。通过落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则，将水资源承载能力作为国家和地区发展的基本边界，确保在水资源可持续利用的前提下推动经济社会发展。这种以水资源为基础的发展模式，要求各级政府和所有用水主体在规划、建设和生产活动中严格遵守水资源承载能力约束，促进水资源的合理分配和高效利用。

（三）把节水管理要求贯穿于用水全过程

《条例》对用水的全过程进行了细致的划分并做出了明确规定，内容涵盖了节水规划、定额制定、计量和供水等各个方面。这种全过程管理模式，旨在通过科学规划和严格管理，实现水资源的精细化管理和高效利用。特别是通过制定用水定额，明确了各行业、各领域用水的标准和限额，为节水提供了量化的依据和目标。同时，加强用水计量和监管，确保用水行为的合规性以及节水措施的有效实施。

（四）采取全领域全方位的综合节水措施

《条例》从工业、农业、生活等多个方面提出了综合性的节水措施。在工业领域，鼓励企业采用先进的节水技术和设备，实现循环用水和废水回用，提高用水效率。在农业领域，推广节水灌溉技术，优化农业水利设施，提高灌溉效率。在生活领域，推进城市节水和农村节水，提高公众的节水意识和技能。此外，《条例》还鼓励非常规水的利用，如再生水利用、雨水收集和海水淡化，拓宽水资源供应渠道。

（五）将推动节水产业发展放在了突出位置

《条例》强调节水产业和节水服务业的发展，通过技术创新和产业化应用，推动节水技术和产品的广泛应用。鼓励企业和研究机构开展节水技术的研发和推广，提高节水产品的市场竞争力。同时，通过实施水效标识管理和质量认证，引导消费者选择节水产品，形成节水产品和技术的良性发展环境。

（六）奖惩并举保障节水措施落地见效

为了保障节水措施的有效实施，《条例》提出了一系列激励和奖惩机制。通过设立节水奖励和补贴政策，鼓励各级政府、企业和个人采取有效的节水措施。同时，对违反节水规定的行为，设立相应的法律责任和处罚措施，确保节水政策的严肃性和执行力。

三、加强《条例》的贯彻落实工作

节约用水工作的重要特征就是涉及社会各行业领域，涉及政府、企业、公众等各类主体，需要每个人和组织都积极响应节水号召，共同努力。《条例》的施行将有效引导和推动形成全社会共同参与节水的良好氛围，提升全民节水意识和节水技能，推动我国节水管理的现代化进程。

《节约用水条例》出台  全面规范用水活动

李原园（水利部水利水电规划设计总院副院长）

一、立法背景

水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。水资源短缺已经成为生态文明建设和经济社会可持续发展的瓶颈制约，节约用水是破解我国复杂水问题的关键举措。党中央、国务院高度重视节水工作，习近平总书记多次就节水工作发表重要讲话、作出重要指示，要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。《条例》作为专门的节水行政法规，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央、国务院关于节水工作决策部署，立足我国基本水情，认真总结党的十八大以来节水工作的丰富实践，构建全面系统的节水制度体系，是全面建设节水型社会、保障国家水安全、推进生态文明建设、推动高质量发展的重大举措。《条例》的出台，将推动依法治水迈上新台阶，开创节水管理新局面。

二、总体思路

《条例》立足于水资源循环机理和功能属性，全面深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实新发展理念、践行新时期治水思路，坚持问题导向和目标导向，针对我国水资源和节约用水管理面临的突出问题，以水资源的可持续利用为目标，突出节约保护优先、全过程管控、市场化机制、目标责任主体，建立健全节水制度政策体系，以法治方式和法治途径，实现水资源节约集约合理高效利用，为经济社会绿色发展提供坚实基础。

三、总体框架和制度设计

（一）计量和统计制度

用水计量和统计是水资源管理的重要内容和手段。我国已基本建成重要取水户、重要饮用水源地和大江大河省界断面三大监控体系，但我国农业用水占比60%以上，取用水底数不清。针对计量监管基础薄弱突出问题，《条例》建立了节水计量和统计制度，在用水计量方面，要求对不同水源、不同用途的用水分别计量；在节水统计方面，提出建立节水统计调查制度，定期公布节水统计信息。

（二）节水规划制度

我国先后编制了五个节水型社会建设规划（计划），推动节水型社会建设取得长足进展。根据新形势下水利规划的基本思路和要求，《条例》设置了节水规划制度，明确国务院有关部门按照职责分工编制全国节水规划，县级以上地方人民政府根据经济社会发展需要、水资源状况和上级节水规划，组织编制本行政区域的节水规划。

（三）总量控制制度

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确立了水资源开发利用控制红线，《条例》明确要求坚持用水总量控制。健全省、市、县三级行政区用水总量控制指标体系，将用水总量控制指标分解落实到地表、地下和非常规水源，实行年度用水总量控制。

（四）定额管理制度

强化定额监督管理，是各级水行政主管部门的重要职责和主要手段。《条例》设置了定额管理制度，明确国务院水行政主管部门、标准化行政主管部门组织制定国家用水定额，省、自治区、直辖市根据实际需要，可以制定严于国家用水定额的地方用水定额，国家用水定额未作规定的，可以补充制定地方用水定额。

（五）计划用水管理制度

计划用水管理是加强水资源管理的重要手段。近年来，水利部加大计划用水管理力度，推动建立流域、省、市、县四级计划用水管理体系。针对计划用水管理在实践中面临的问题，《条例》进一步全面强化计划用水管理，明确了国家和省、自治区、直辖市人民政府的职责分工，规定了不同取用水水源类型用水计划的制定部门。

（六）循环梯级利用制度

循环梯级利用是节约水资源的有效途径。近年来，我国不断加强水循环梯级利用要求，重点领域用水效率不断提升。为进一步提升水效，《条例》从强化管理要求、促进措施等方面建立了循环梯级利用制度，明确了政府和工业企业、公共机构等不同主体关于加强循环梯级利用的有关要求措施，以及违反有关规定的处罚措施及标准。

（七）节水设施建设机制

《水法》明确规定实行节水“三同时”制度。《条例》针对目前节水设施建设管理落实不到位、部分建设项目缺乏节水设施等问题，进一步细化完善了节水设施建设机制。针对新建、改建、扩建建设项目，要求建设单位根据工程建设内容制定节水措施方案，配套建设节水设施，节水设施投资纳入建设项目总投资。

（八）节水产品认证与水效标识管理制度

我国已基本建立覆盖坐便器、淋浴器等生活用水产品水效标识制度，为更好促进我国节水产品产业发展，《条例》建立了节水产品认证与水效标识管理制度。国家鼓励对节水产品实施质量认证，通过认证的节水产品可以按照要求使用认证标志；国家对节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识管理，并逐步淘汰水效等级较低的用水产品。

（九）分区分类管控制度

我国南北方自然地理、经济社会发展等差异显著，节约用水工作必须因地制宜，《条例》建立了分区分类管控制度，针对水资源短缺地区、水资源严重短缺地区、地下水超采地区，设定了分区分类管控的具体要求。

（十）水价调节机制与水权制度

近年来，我国不断深化农业水价综合改革，完善城镇、工程供水价格形成机制，推进水权水市场改革。为进一步发挥水价“牛鼻子”作用，《条例》进一步健全了水价调节机制与水权制度，规定国家建立有利于促进节水的水价体系，完善城镇居民用水和具备条件的农村居民用水、非居民用水、农业以及再生水、海水淡化水水价形成机制，推动实施水权交易，培育和规范水权市场。

（十一）政策引导与市场化机制

长期以来，我国节约用水工作主要依靠政府推动，新发展阶段必须转变为政府引导、市场主体、全民参与的三轮驱动模式，形成全社会节水合力。对此，《条例》完善了促进节水的政策引导与市场化机制，规定国家完善鼓励和支持节水产业发展、科技创新的政策措施，加强节水科技创新能力建设和产业化应用，地方人民政府健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。

（十二）节水责任与考核机制

从管理职能上，节约用水涉及水利、发改、住建等多个部门；从责任主体上，节约用水涉及政府、市场和用水户等。针对节水管理权责不明的问题，《条例》建立了节水责任制度，明确了节水管理职责分工、政府部门及领导干部责任、行为主体责任等，并明确了违法行为的处罚措施及标准。

推动节水法治建设促进全社会节约用水

刘斌 （北京市水务局局长）

我国虽然是一个水资源大国，水资源总量位居世界第6位，但人均水资源量较小，加之我国水资源时空分布极不均衡，夏汛冬枯、北缺南丰、东多西少，整体水资源形势较为严峻。随着经济社会发展、用水需求日益增长，水资源供需矛盾日渐凸显。节约用水是推动解决我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染等复杂水问题的一项根本举措，是加强生态文明建设、促进绿色发展的必然要求。此次颁布的《条例》，是对节约用水工作进行全面规范的一部行政法规，具有里程碑意义。

一、贯彻落实中央部署，建立健全节水工作机制

党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度和保障国家战略安全、建设生态文明的时代高度，重新审视水的定位、水的内涵、水的特征规律，对节水治水作出一系列重要论述，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则，为新时期节水工作指明了方向、提供了根本遵循，这些都在《条例》中得到贯彻落实。《条例》规定，国家厉行节水，坚持和落实节水优先方针，深入实施国家节水行动，全面建设节水型社会，任何单位和个人都应当依法履行节水义务，充分体现出国家对增强全社会节水意识的高度重视与大力推动全社会节水行为的决心。同时，《条例》中对各有关部门、政府、街道、新闻媒体等均做出节水工作要求，明确要建立政府主导、各方协同、市场调节、公众参与的节水机制，是全社会节水的有力保障措施。

二、立足水资源形势，促进水与社会协调发展

随着经济社会的发展，水资源供需矛盾亟需加快解决。近年来，南水北调中线、东线工程陆续投入运行，一定程度上缓解了水资源空间分布不均的问题，但整体仍呈紧平衡状态，节水工作还需加强。《条例》立足当前和长远的水资源形势，从资源配置、规划布局、产业发展、建设运行等各方面强化节水用水管控，促进水与经济社会发展相协调。《条例》总结行之有效的节水经验做法，进一步落实管控要求，实行用水总量控制，对用水达到一定规模的单位实行计划用水管理；加强规划引领作用，将节水工作纳入国民经济和社会发展相关规划，编制节水规划；促进优化产业结构，限制高耗水产业项目建设，制定用水定额和节水标准体系；推广节水技术设备，坚持节水设施“三同时”，淘汰耗水量高的落后技术产品。同时，在管理端加强计量收费、差异化水价等机制，在市场端开展用水效率标识管理、节水产品质量认证，充分体现出水资源禀赋和承载能力是经济社会发展的刚性约束条件。

三、强化节水措施，全面建设节水型社会

根据节水工作覆盖面广、主体多元的特点，聚焦节水管理重点问题和关键环节，《条例》将节水手段措施固化强化为法律约束，明确发展节水型农业、推广节水灌溉、推进农村生活节水、建设工业循环水利用设施、推动管网设施改造、公共机构建设节水型单位、园林绿化提高用水效率等措施，加快形成节水型生产生活方式。除了做好节流工作，在开源方面，近年来我国持续加大非常规水源开发利用力度，2022年全国非常规水源利用量达到175.8亿立方米，显著增长，在北京等部分城市起着“第二水源”作用。《条例》明确了非常规水要纳入水资源统一配置，统筹建设污水资源化利用设施等措施。同时，《条例》规定节水奖惩、社会参与、监督考核等机制，保障节水措施有力实施，增强全社会参与节水的内生动力。

文章节选自于“中国水利”公众号平台

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