作者：吕忠梅，全国政协社会与法制委员会副主任，武汉大学环境法研究所兼职教授，博士生导师；

陈虹，中南财经政法大学法学院副教授，湖北水事中心研究员。

摘  要： 尽管自 2015 年国家出台长江经济带建设战略以来，制定“长江法”的呼声不断高涨，但距离形成共识、理性发声尚有较大距离。文章围绕是否需要为长江立法、为长江立一部什么样的法、如何才能立好“长江法”三个基本问题，进行分析，试图描绘出“长江法”这一图景的面貌，作出有说服力的解释。

关键词：“长江法”；长江流域 ；长江经济带 ；综合法

1993年水利部首次提出长江专门立法建议以来，不觉已20余年，其间曲折反复。而自2015年国家出台长江经济带建设战略以来，制定“长江法” 的呼声再次高涨，专家学者及实务部门多认为这是“长江法”制定的最好时机。但透过喧嚣，认真梳理有关“长江法”的各种观点， 却发现尽管都在呼吁“顶层设计”并鼎力推动，但“长江法”却面目模糊，不仅云山雾罩，而且南橘北枳，共识并未达成——如果能够统一认识、齐心聚力，也许真的是制定“长江法”的“窗口期”； 如果依然众说纷纭、南辕北辙，何尝不是立法最艰难的时机。如何站在全面建成小康社会的历史新起点，以“保护优先、绿色发展”为指引，全面分析长江经济带建设过程中的生态保护与经济、社会发展的关系，深入研究与长江流域资源开发利用和保护有关的各种利益诉求与保障条件、法律冲突与空白，建立有说服力的“长江法”法基础理论与技术方案，是“长江法”制定必须回答的现实课题。

是否需要为长江立法

长江流域拥有独特的生态环境系统，是我国重要的生态宝库。同时，长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，又形成了一个经济社会大系统。今天仍然是“连接丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重要纽带。因此，长江流域既具有重要的生态价值，又具有重大的经济社会价值。长江流域的气候、自然地理、资源环境特点和在中国经济社会结构中的地位决定了长江的问题常常具有全局性影响，如果长江出现重大问题，不仅会殃及长江流域的人民，甚至可能带来整个中华民族的灾难，不可避免地打乱与影响国家的经济社会发展进程和整体布局。正是在此意义上，长江经济带建设事关全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的整体布局，需要从国家战略的高度，建设现代化的治理体系与提升治理能力，以法治思维与法治方法予以推进。
        国家战略新定位与发展新理念要求长江经济带建设具备完善的顶层设计

 “十三五”期间以及未来发展阶段，国家确定了依托长江流域建设中国经济新支撑带的发展战略。作为新历史时期的国家发展三大战略之一，长江经济带建设担负着进一步开发长江黄金水道，加快推动长江经济带发展，形成生态文明建设先行示范带的重任。这既是长江流域发展的新契机，也是长江流域治理体系与治理能力的新挑战。

国家确定长江经济带发展战略后，要求制定相应的发展规划，各部门、各地方积极行动，纷纷制定和实施长江经济带建设规划。但是这些规划大多依然考虑项目、投资、产业、城市，很少真正将生态环境保护与可持续发展纳入，无不存在继续走“先污染后治理”老路的嫌疑。针对这种情况，2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，特别强调，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路。习总书记指出：当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。习总书记的重要讲话为长江经济带建设设置了生态环境只能优化不能恶化的硬性约束，提出了长江经济带建设必须贯彻“生态优先、绿色发展”理念的高要求。

在未来长江流域开发处于重点、持续开发过程中，如何真正贯彻“经济要环保”、“环保要经济”的绿色经济发展理念，将生态文明建设纳入长江经济带建设的各个环节和全过程，至关重要。新一轮长江经济带的开发必须要进行顶层设计，处理好流域资源可持续、经济发展可持续和社会发展可持续之间的关系，已经成为各方面的共识。

生态系统的重负荷与保护紧迫性要求长江经济带建设“生态修复优先”有抓手
长江经济带建设对于长江流域资源的依存度不容置疑，没有长江流域，就没有长江经济带。可以说，长江流域资源是长江经济带的命脉。但是，长江流域生态环境现状令人堪忧，是否能够支撑长江经济带建设不无疑问。

现实情况是，一方面，长江流域经济社会发展对流域资源环境的需求极大、依赖程度极高，另一方面是长江流域经济社会发展长期以来重开发利用、轻保护修复，生态环境保护与经济社会发展之间的关系十分紧张。长江流域干流覆盖11省市，横跨东中西三大区域，人口和生产总值均超过全国的40%，对国民经济和社会发展全局的战略支撑地位和作用不可替代。中国七大江河流域中，长江流域范围最广，流域功能最为复杂，流域内各区域间经济社会发展水平差异最大，流域特殊性问题最为突出。长江流域人口众多、产业规模巨大、城市体系完整，各种利益复杂交织、高度密集。经过多年的开发利用，长江流域生态系统岌岌可危。现有数据显示，长江沿岸分布着五大钢铁基地、七大炼油厂以及以及40多万家化工企业，仅规模以上排污口就有6000多个，每年向长江排放的废污水近400亿吨，占全国污水排放量的一半以上，相当于黄河的总水量。上游部分支流水能资源开发利用无序；中下游河道非法采砂、占用水域岸线、滩涂围垦等行为时有发生； 蓄滞洪区亟需生态补偿； 河口地区咸潮入侵现象有所加剧、海水倒灌和滩涂利用速度加快；大量跨流域引水工程的实施，流域内用水、流域与区域用水矛盾日趋显著。高强度开发带来了触目惊心的污染，加上水土流失、石漠化加剧、河湖湿地退化、长江通航能力下降、物种濒临灭绝、 地址灾害频发，母亲河已遍体鳞伤。

在这种情况下，长江经济带建设依然走高投入、高消耗、高污染的不可持续发展“老路”，由各部门、各地方按照“规划项目化”的思路制定各种“依托长江黄金水道”的发展规划，开始新一轮的铺摊子、上项目大竞赛，在长江流域布局数百个“新型”城市、数千个产业园区、 数万家企业、数万亿元投资，长江生态系统将被彻底摧毁。为此，国家确定了“共抓大保护，不搞大开发”底线并制定出台了一系列政策文件。但是，如何让政策落地，把这些目标、原则变成各地方、各部门的统一行动，仅仅依靠红头文件远远不够，必须要有具体的抓手。

流域机构的弱管理与九龙分治格局要求长江经济带建设以改革的方式创新体制机制

我国虽然很早就建立了流域机构，但在很长时间内流域机构作为水利部的派出机构，主要承担水利建设和防洪的技术咨询工作，没有管理职能。直到1997年《防洪法》才授予流域机构在防洪方面的相关职权；2002年修订的《水法》明确了我国水资源管理实行流域管理与区域管理并重的管理体制，并按照决策权、执行权、监督权分立的原则，授予了流域机构一定流域管理职权。但是，立法并未对流域管理与区域管理的关系，流域监管职权的实施建立可操作的机制。实际上，流域管理的职能在防洪方面发挥较好，而在水资源管理方面则较弱， 行政区域各自为政的局面没有得到改变。实践证明，流域资源的开发利用和保护涉及众多的管理部门，并非一个水资源管理部门可以全部覆盖。

毋庸讳言，目前长江流域管理体制上的九龙治水、分割管理与各自为政是一个现实的存在，管理碎片化十分严重。这种体制立足于不同部门、不同地区、不同行业职能分工，更多考虑的是行政区划、传统的管理体制以及经济社会因素，缺乏对流域自然属性和生态系统的充分考量：一方面，流域机构与长江干流11个省（市、区），以及支流8个省（市、区）的地方水行政管理部门在采砂管理、农村水利、节水管理、抗旱管理、取水许可管理、涉河建设项目、水资源保护等方面， 流域与区域管理职责没有厘清， 地方省、市、县各级水行政主管部门也没有对所有涉水管理职责进行明确划分。 另一方面， 长江流域直接涉水管理部门多达10余个、事权70多项， 在流域水资源开发利用、水资源配置与调度、水资源保护与污染防治等方面，水利与发改、环保、交通、电力、海事、公安、住建、国土、地矿、农业、林业、旅游等部门相互关联，政出多门，职责交叉和职责不明现象并存，事权界定不清晰问题突出。

改革创新长江经济带建设管理体制与机制，是一场深刻的革命，要突破利益藩篱的束缚，消除体制机制障碍，必须依靠国家的强力举措加以推动。

依法治国的总布局与深化改革目标要求长江经济带建设规则先行、于法有据

长江流域的生态服务能力、九龙治水的管理体制与国家建设长江经济带的新要求，存在着巨大的差距。这既是确立长江经济带建设“生态修复优先”、“共抓大保护、不搞大开发”原则的客观条件，也是长江经济带建设面临的最大挑战。可以预见，随着长江流域经济社会的迅猛发展，特别是国家“一带一路”战略和长江经济带建设的实施，长江流域的功能更趋复杂，经济、社会与环境等各种功能之间的竞争加剧，依附在这些功能上的多元利益冲突不断升级。迫切需要有完整系统的制度性安排，平衡长江流域经济和社会发展中的多种功能以及依附其上的多元利益关系，确定不同类型利益诉求的优先位序，建立保护利益诉求的基本规则和具体制度，协调长江经济带建设中可能普遍存在的流域功能冲突与多元利益冲突。法律作为国家最正式的制度安排，具有依靠国家机器加以实施的强制性，是统筹协调各种利益关系的最重要的国家治理方式。

在全面实施依法治国，推进社会主义法治国家建设的改革背景下，也必须以法治思维与法治方法协调长江流域复杂的功能冲突与多元利益冲突，为探索长江流域以生态文明建设引领经济社会全面发展的新途径。只有为长江经济带立法，才能为长江流域协调可持续发展建立硬约束，为实现产业的绿色循环低碳发展、打造中国新经济支撑带提供法治保障；也才能将长江流域生态优先、绿色发展的战略定位通过法律的制度化、规范化、程序化安排落到实处。通过法律制度合理配置行政权力、界定市场主体的权利边界，建立府际与区际协调机制、监管机制、交易机制、公众参与机制、纠纷解决机制等系统性、整体性运行机制，引领长江流域经济转型与社会和谐发展。正是在这个意义上，长江经济带建设立法先行意义重大，让各项改革都于法有据，可以节约改革成本，保证长江流域生态安全不遭受毁灭性的破坏。

为长江立一部什么样的法

近两年来，为长江立法的呼声高涨。尤其是在2016年总书记重要讲话发表以后，长江流域水资源保护的话题升温，社会各界也更加关注长江立法问题。不少学者提出，要制定“长江法”，但对“长江法”的内涵有着不同解读：有的认为应该制定“流域资源开发法”，有的认为应该制定“流域资源保护法”，有的认为应该制定“流域开发利用保护综合法”。2016年3月5日，中共中央政治局审议通过《 长江经济带发展规划纲要》，也明确提出要研究制定“长江保护法”的要求。这表明，为长江立一部什么样的法律，是必须重点关注的问题。
      长江经济带建设的历史使命决定了“长江法”必须是综合法

纵观世界各国的流域立法，由于不同政治传统、水法框架以及流域经济发展定位，形成了多元化的立法模式：单流域多事项立法模式、多流域单事项立法模式、多流域多事项立法模式以及水事综合立法模式等。我国目前对于长江立法的认识，主要存在三种观点：一是综合法模式——融长江流域开发、利用与保护于一体，凸显长江法空间管控、产业聚集、生态保护的综合定位，实现流域圈与行政圈的有机融合，经济管理、社会管理、生态安全一体化的制度体系；二是“小综合”模式——以现行的《 太湖流域管理条例》 为样本，以建立中央与地方事权合理配置原则为核心，明确中央与地方权责的结合点，紧扣长江流域管理体制的关键问题，予以制度设计；三是单行法模式——在不对现有管理体制进行改革的情况下，仅对长江流域的某一方面问题，或者是生态环境保护问题进行立法，制定类似于《长江河道采砂管理条例》的单项立法。本研究认为，“长江法”必须定位于“流域开发利用保护综合法”，只有综合法的框架与内容，才能满足长江经济带建设“共抓大保护、不搞大开发”的需求，符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。

长江经济带是依托长江黄金水道的流域经济。从生态的角度看，流域最大的特性是干支流、上下游、左右岸、江河湖泊、动植物等依托水流的自然汇聚形成一个完整的系统；从经济的角度看，流域经济带涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个整体。在经济方面，依托黄金水道，建设长江经济带战略的实施对长江流域经济发展期望更大；在水资源保护方面，水资源利用和污染防治直接关系经济发展和民生福祉，政府必须担起重任，打好水资源保护“攻坚战”，以看得见的成效回应群众关切；在生态安全方面，长江生态安全事关流域乃至整个国家稳定。处理好发展和保护的关系，确保一江清水绵延后世、永续利用，是全面建成小康社会的唯一选择，必须构建新的多元共治体制，走出一条绿色生态的新路。

长江经济带建设要实现“生态优先、绿色发展”定位，就必须制定一部全面把握与统筹谋划全流域、全要素的综合性法律。“长江法”要针对区域分割的问题，以系统性思维，统筹考虑各地改革发展、各项区际政策、各类领域建设、各种资源要素，建立流域内各省市的协同、合作机制，促进长江经济带实现上中下游协同发展、东中西部互动合作，形成生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。针对部门分立的问题，按照流域生态系统规律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等问题一体考虑，建立长江流域资源统一监管制度，切实解决沿江工业、港口岸线无序发展的问题。针对规划混乱问题，建立多规合一制度，优化长江经济带城市群布局，坚持大中小结合、东中西联动，依托长三角、长江中游、成渝这三大城市群带动长江经济带发展。这个层面上的“长江法”，不是水资源法，不是水环境保护法，不是水经济法，而是综合长江流域资源开发利用和保护决策、统筹上中下游利益诉求、协调东中西部均衡发展、协同中央地方联动的法律系统，是综合运用行政法、民商法、刑法、经济法、环境法等多种调整方法、实体法与程序法相互衔接的法律系统。

确定长江经济带建设的重大利益关系决定了“长江法”必须是综合法

长江经济带建设的国家战略，将生态环境保护居于压倒性战略地位，以期改变长期以来生态建设与经济社会发展“两张皮”的问题，由此，如何调整发展与保护的关系，成为“长江法”需要解决的最重大利益关系。

从流域发展与保护的关系看，长江流域既是以水为纽带和基础的自然单元，同时也构成人类生产、生活的经济社会单元，是自然系统、经济系统、管理系统、社会系统、文化系统、法律系统等的复合体。长江经济带建设中，保护生态环境与建立统一市场、加快转方式调结构是一个整体，为此统筹考虑科学利用水资源、优化产业布局、合理配置港口岸线资源和安排一些重大投资项目，推动长江经济带发展，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这就需要树立综合立法的理念与模式，将各子系统之间的关系统筹考虑，建立综合调整的法律制度体系。

从局部发展与流域整体保护的实践看，长江流域所涉的不同省份、区域，上下游、左右岸，不同产业的发展诉求不一，各单元、各系统对长江流域都有特定的功能诉求。随着资源约束的趋紧，多元化的发展诉求将不可避免导致冲突与博弈的日趋激烈；对水资源的多功能属性，各方面的利益表达不同。比如，随着以三峡水库为核心的一批综合利用控制性水利水电工程逐步建成并发挥效益，长江流域水资源已经从大力开发利用逐步走向运行管理的新时期，上蓄、中调、下引的流域水资源开发利用工程格局逐步形成，水资源供需矛盾也日益加剧，水资源配置管理压力不断加大。此外，经过长期的“跑马圈地”，长江流域已经形成了水电业、化工业、航运业、旅游业、养殖业、交通业等支柱性产业，各产业之间对于水资源配置的矛盾日益突出，博弈日益尖锐。如果沿江省市和不同行业、部门在思想认识上不能形成一条心，在实际行动中不能形成一盘棋，把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带就会变成一句空话。这也需要采取综合立法模式，将发展与保护的关系纳入统一的法律构造，形成协同、协调的法律机制。

创新长江经济带管理体制、构建多元共治体系决定了“长江法”必须是综合法

长江流域现行的管理体制不能适应长江经济带建设的新要求，在本来就很脆弱的生态环境条件下，如何在生态环境容量上过紧日子，依托长江水道，统筹岸上水上，正确处理防洪、通航、发电的矛盾，自觉推动绿色循环低碳发展，真正形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，政府部门和流域内省（市、区）既无充分准备，也无实践经验。还有一些部门和地区，因为既得利益，对全面推进长江流域经济体制改革、创新管理体制机制，不理解、不接受，甚至成为改革阻力。这更需要强力推进体制改革，突破部门利益、地方利益的藩篱，通过综合立法，建立统筹协调、规划引领、市场运作的领导体制和工作机制，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。 促进流域内省（市、区）加快政府职能转变，提高公共服务水平，创造良好市场环境。

长江经济带建设要把生态修复放在重要位置，把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能，涉及多个管理部门、多个流域内省（市、区），但目前有关长江流域的中央与地方事权、地方与地方事权、中央部门与地方部门事权划分依据和评价、协调、协作机制不完备、不健全带来了长江流域治理中权力与权力、权力与权利、权力与责任等划分不清，导致长江流域各级地方政府之间封闭、自利化管理，职能部门之间“九龙争水”，流域管理机构的事权被虚化、弱化，政府与市场、社会、公众之间尚未形成流域治理合力等问题。这些问题的解决，根本上有赖于采取综合立法模式，对长江流域事权的划分作出系统性、科学性的制度设计和安排。

重构法律制度、协调沟通法律部门之间的关系决定了“长江法”必须是综合法

随着长江经济带的建设和发展，长江流域内外经济、社会与生态环境之间、地区间和部门间、各涉水产业之间用水矛盾日渐突出，关系协调和利益调整非常复杂，水事纠纷也会越来越多。各利益主体往往驻足自身立场，将多元利益主张通过“法言法语”转化为权利的主张及冲突博弈，力求获取法律的支持。但是现行的立法层级和立法模式，导致流域层次立法薄弱、制度间断裂和冲突严重，难以根本性地解决长江流域问题。

在立法层级方面，流域层次立法最为薄弱，在目前“全国性法规—流域性法规—地方性法规”三个层面的法律法规体系中，流域性法律法规最薄弱，与加强流域管理的客观要求特别是长江流域管理的现实要求极不适应：一是流域立法滞后于国家立法，综合性的流域管理立法基本上处于空白；二是流域立法滞后于地方立法，随着区域经济的快速发展，水资源开发利用矛盾凸现，各地方加快了涉水立法步伐，但地方立法很少涉及流域管理的内容。目前，我国有效的流域立法仅有《黄河水量调度条例》、《长江河道采砂管理条例》和《太湖流域管理条例》，都是国务院法规，不仅立法层次低，而且都属于单项和局部立法，不足以解决全流域的问题。

在立法模式方面，采取了资源、环境分别立法形式，由于实际上的部门立法，各涉及长江流域的管理部门在一定程度上存在部门利益法律化倾向。即便各部门能够摒弃部门利益，也由于各部门从各自的管理职能出发考虑经济发展与生态保护问题，容易导致法律制度间的冲突、断裂和空白。这些制度适用于长江流域，不仅缺乏回应长江流域特殊问题的针对性，而且可能导致法律制度实施的负效益，出现各部门“依法打架”，因公共权力的竞争导致长江流域的“公地悲剧”。

因此，现行的立法体制不能适应长江经济带协调发展的需要，必须加以改革，通过采取综合立法方式，加强长江流域层次立法，根据长江流域的多要素性（自然、行业、地区），与社会、经济、文化等复合交融性等特点，充分考虑长江流域生态系统与其他生态系统的关联性、与经济发展的同构性、流域治理开发保护与管理的特殊性，从制度上予以引导、规范、解决，以回应长江流域特殊的区位特征、特殊流域特性与特殊水事问题的现实需求。

如何才能立好“长江法”

长江经济带建设的现实需要为长江立法，而现行的立法体制、立法模式决定了法律制度供给不能适应和满足“生态优先、绿色发展” 的战略定位，不能适应和满足充分发挥市场机制在流域资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的时代需求。因此，制定“长江法”本身就是一次重大的理论与实践创新：一方面， 需要突破现有的立法理念、立法原则和立法模式，制定流域层次的法律、实现综合立法；另一方面，需要充分发挥立法重构社会关系、重塑管理体制、重建社会秩序的功能，建立“经济要环保、环保要经济” 的绿色发展新格局，将加快推进生态文明建设的各项方针政策和制度措施通过立法制度化、规范化、程序化，并具体适用于长江经济带建设。完成这样的立法任务，面临着诸多的困难和挑战，为此，至少应从如下方面推进“长江法”制定的工作。

开展调查研究，完成长江立法“从事理到法理”的转变

制定“长江法”，首先面临的问题是如何为长江立法的现实需求提供理论支撑，从法理上阐明制定综合性“长江法”的必要性和可行性，为流域立法奠定坚实的理论基础。目前，迫切需要在深入调查长江经济带建设的立法需求和主要症结的基础上，强化理论研究，回答一些基本的理论问题。  

一是确定基本概念，准确定位流域法。包括界定“流域”、“流域资源”、“流域生态系统”、“流域法”等一些基本概念，这些概念的确定直接关系到“长江法”的调整对象和适用范围等立法基础问题。同时，也必须从法理上说明，在中国现有的立法结构和体制之下，流域立法特殊性何在；能否获得独立地位；如何发现、回应真实的立法需求；中国是否每一个流域都需要制定一部法律等问题，为长江法提供法理基础。

二是确立“长江法”的立法理念和基本原则，建立权力配置和权利排序的价值判断标准。以“把生态修复放在压倒性位置”为指引，确立“生态优先、绿色发展”的基本原则，将“保障流域水安全、保障流域水资源公平配置、促进流域可持续发展”作为立法目的，实现从传统的“后果控制型立法”向“风险预防型立法”的升级。

三是厘清长江经济带建设中的各种权利、权力关系，为合理配置权利义务、职责权限提供理论支持。立法过程的实质是划定权利、权力的边界并对不同的利益诉求按照一定的价值标准进行排序和选择，在确立了价值判断标准后，还需要通过对现行法律制度的梳理、现实经济社会关系的辨识，将各种权利、权力按照既定的价值顺序安放到合适的位置。重点在于处理好生存权、发展权与环境权的关系，避免权利冲突；处理好公法（权）与私法（权）的制度交融与相互衔接；合理配置流域资源项所有权、使用权和经营权；建立长江流域水权与排污权交易制度；构建中央与地方、部门与部门以及地方与地方之间的协调、协同机制；建立多元化纠纷解决机制，明确司法权与行政权的协调与衔接程序与路径等。

创新体制机制，实现从“单维管制”到“多元共治”的体制机制转变

制定“长江法”，面临的一个重大课题是如何贯彻落实生态文明建设的总体要求。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”中共中央、国务院2015年9月印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。“长江法”的制定也必须按照国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，根据《生态文明体制改革总体方案》的相关要求，将《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”的要求具体落实到长江经济带建设的过程和环节，实现长江流域环境治理体系由政府单维管制模式向社会多主体共治模式的转变，为全国的生态文明法治建设提供建立示范样本。

一是根据健全国家自然资源资产管理体制的要求，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，建立长江流域资源国家所有权制度，合理确定自然资源市场配置和行政管理的界限。通过制定“长江法”，授权国家自然资源所有权行使机关依照民事法律的规定、按照市场规则行使所有权人的权利，让长江流域资源产生更大收益。例如，代表国家进行长江流域资源权益交易、以流域资源出资等；各级政府、流域机构及其相关部门在法定职权范围内对流域资源行使监督和保护的权力。例如，对各种流域资源资产的出让、出租、入股、联营、抵押、转让、转租等市场交易活动进行监督，保证市场的公平、公正；对不动产进行登记；对自然资源资产的收益征税，对开发利用环境与自然资源的行为进行监督管理等。在进行流域资源所有权制度改革的同时，进行流域资源使用权制度改革，建立流域资源总量管理制度、有偿使用制度、用途管制制度、生态红线制度、生态补偿制度。

二是根据建立多元共治体系的要求，改革现有的长江流域机构，按照建设服务型组织体系，以问题为导向，以现代技术和手段为基础的现代治理组织体系要求，提高流域机构的层级、剥离流域机构的非治理需求职能。通过立法，建立隶属于国务院的长江流域监管机构，赋予流域机构以流域内规划协调、流域内资源开发利用行动协同、流域内生态安全监督职权，理顺流域机构与中央政府、地方政府的关系，流域机构与中央各相关部门的关系。在建立利益协调机制的同时，建立有效的行政管制、行政指导、经济刺激和合作参与保障机制，利用现代化治理手段激发各治理主体的积极性和主动性，为各主体在环境治理中的利益救济提供有效保障。

三是根据简政放权的要求，充分发挥市场主体和社会组织参与长江经济带建设和生态保护的作用。通过立法，明确社会公众的知情权、表达权、参与权、监督权，完善公众参与程序制度，建立公众参与机制；与此同时，通过“长江法”类型化各类行为准则，调整、规范一切与流域相关的管理行为、保护行为与开发行为，建立负面清单，明确禁止和限制不利于长江流域生态安全、可持续发展的各种行为，明确各级政府提供生态环境保护公共产品的责任，建立流域生态安全考核制度与责任追究制度，实施党政同责。

梳理整合制度，实现从“单项局部立法”到“多项综合立法”的转变

制定“长江法”，还必须解决现有的多部法律、多项制度在长江流域的统一适用问题，统筹长江流域经济社会发展、资源可持续利用、生态环境保护之间的关系，确保流域水质、水量与水生态能够支撑长江经济带建设的目标要求。目前，迫切需要认真梳理适用于长江流域的各类各种法律制度，全面分析制度冲突、空白、重叠和断裂等问题，根据综合法的要求，构建长江流域法律制度体系。

一是对相关法律进行分类衔接。对于普遍适用于全国的基本法律制度，如民事法律制度、行政法律制度、刑事法律制度，按照一体遵行的原则加以适用，只要没有特殊的流域问题，不在“长江法”中予以规定。对与流域资源开发利用和保护相关的法律，如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《航道法》、《港口法》、《渔业法》等按照生态文明体制改革和长江经济带建设的目标要求进行评估，对各法律法规授予的涉水事权进行梳理，发现现行立法存在的问题以及制定“长江法”的特殊需求。

二是对国外的流域立法尤其是法律制度进行系统化、类型化比较，尤其是注重发现不同国家流域立法制度体系的设定背景、实施条件和运行效益，发现国外流域治理体系的运行规律。针对已有的国际流域、国内流域的不同立法体例，联邦制国家、单一制国家的不同立法模式，分析其流域治理、生态保护成功的制度原因。在充分论证的基础上，借鉴先进国家、国际条约适用于流域治理的成功范例。

三是建立适用于长江流域的专门制度体系。根据长江流域突出问题及其特殊性的需要，建立长江流域的防洪减灾、节水与水资源配置和调度、水能资源开发利用、河湖空间管制、水资源保护、水污染防治与生态保护、航道管理、涉水资源管控、流域产业布局等制度。针对长江流域开发利用的重点领域，建立控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制、跨流域和区域引调水、水资源与生态环境保护与修复、生态补偿等制度；针对长江流域生态保护的重要区域建立三峡水库库区、南水北调中线工程水源区、丹江口水库库区、长江上游控制性水库群区域、长江中下游和洞庭湖、鄱阳湖地区、长江河口的专门保护制度。针对多元共治的体制要求，建立流域多规合一、生态红线（空间管控）、流域承载能力监测评估、生态补偿制度、水资源统一调度、自然资源有偿使用、跨部门衔接会商、流域开发利用信息公开与信息共享、公众参与、地方政府考核、生态损害赔偿、流域资源资产审计、责任追究等核心制度。

结语

对当下和未来中国发展而言，长江（流域）系国运所在，关系到长江的万古奔流，关系到中华民族的永续发展。但无论赋予其多少重要意义，给予其多少想象，都必须以治理为基调，以立法为优先，以法治为保障。“长江法”必须体现出前瞻性与预测性，面对尖锐复杂性问题，主动应对诸多挑战。只有通过立法深度调整长江流域保护、利用与开发过程中内在深层紧张关系，以立法引领流域经济改革与社会转型，才能真正地实现“美丽长江”、“健康长江”与“生态长江”的美好愿景，使中华民族母亲河永葆生机活力。

文章来源：武汉大学环境法研究所