长江流域水资源保护统一立法刻不容缓
吕忠梅
一、长江流域水资源现状亟待统一立法
长江流域经济发展和水资源开发利用的现状令人担忧。种种迹象表明，若放任自流，放松管理，长江并非没有变成另一条污水河的可能。
1.长江流域水污染状况日趋恶化，水质性缺水问题严重。据长江水资源保护局统计，1997年，长江流域污水年排放量已达256.3亿吨，占全国污水排放总量的43.8%，其中上海、湖南、湖北、江西、江苏、重庆、四川等七省市污水排放量占流域污水排放总量的80，是长江的主要污染产生地。而长江干流城市的污水处理率为48.3%，达标率为56.9%，污水处理水平低于流域和全国平均水平;干流城市万元工业产值平均废水排放量为271吨，高于流域和全国排放水平。
2.沿岸堆积的大量垃圾对长江造成巨大危害。据调查，三峡库区固体废弃物年产量约为462万吨，堆存总量已达2170万吨。这些未经处理的固体废弃物经洪水冲刷和雨水淋溶，其中各种有毒有害物质进入水体，严重污染水质。
3.长江上污染事故不断发生。各种运载化学品船只的翻沉，短时间内局部污染相当严重。据统计，1997年、1998年长江干流共发生船舶事故分别为63起和70起。
值得特别注意的是，过去对长江污染的统计以长江总径流量为基数来进行，这样的统计结果给人以长江流域污染并不怎么严重的印象。但是，长江干流各江段污水排放均以岸边排放为主，城市江段各类排放口分布密集，污染影响相应迭加。尤其是岸边水域相对水位浅，水流较缓，水体稀释扩散能力有限，易形成沿岸污染带。另外，长江的一些支流污染也与干流呈相同特征。这些沿岸污染带的形成与发展，一方面加剧了供水矛盾，严重影响沿岸用水安全，另一方面也制约经济的发展，提高资源利用成本。随着沿江经济带的开发，水污染问题还可能呈加重趋势，质量性缺水问题会更加突出。
另一个问题是，对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，导致资源破坏，水土流失严重。近年来，由于长江上游森林砍伐严重，水源涵养林遭到破坏，造成总面积达56.2万平方公里的水土流失面积(占全国水土流失面积的三分之一)。
长江流域水资源的现状和未来趋势分析表明:形势已十分严峻，加强水资源保护已刻不容缓。而对流域水资源保护的一个重要途径就是对该流域进行统一立法。
二、法制不健全导致的管理混乱严重威胁着长江水资源的保护利用
我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，即《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，这四部法律对水资源保护问题发挥了很大作用，但在具体执行中遇到不少问题。
1.四部法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力。但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持，环境保护与水污染防治显然不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于形成不同的行为规范体系。目前这种立法模式还不能满足水资源管理与保护的需要。
2.四部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草后限全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡和通盘考虑，使得几部法律难以很好地办调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序生规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施困难重重。政府有关主管部门，职责不清，职能交叉，加上部门利益的作用，使得长江水资源保护难以收到真正的实效。
3.流域管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水资源保护机构仅有《水污染防治法》有所规定。但流域水资源呆护机构既无明确的法律地位，又无具体职责权限，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
上述几方面问题的存在，造成了流域水资源管理体制不顺，长江水资源不能得到有效保护。
水资源保护的流域特性是不可忽视的，必须根据流域特点制定专门性立法。一个流域或地理位置不同，流域范围不同，资源开发利用的目标不同，径流量不同，所担负的社会功能不同，立法重点也应有所不同。在国际上，也素有一个流域一个立法的惯例。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治己经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主。即使对每一流域都面临的防治水污染的问题，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有区别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预方性立法，它更关注或注重对未来可能发生的各种问题的法律调整，更需要针对长江特点制定统一的立法保护，建立专门的保护制度。
三、长江流域水资源保护统一立法的基本构想
根据上述情况，笔者提出长江流域水资源保护统一立法的基本构想，包括以下四个方面。
第一，基本体系:由六部分构成
1.总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2.监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限，机构间沟通协调原则和程序等。
3.流域水资源开发利用保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4.流域水污染防治。规范长江流域污水排放行为，具体规定污水排放的管理程序和制度。
5.法律责任。具体规定各种违反长江流域水资源保护法律的行为及其应当承担的法律责任。
6.附则。规定长江流域水资源保护法律的生效、解释及对相关法律法规的适用等。
第二，监督管理体制:长江水资源保护机构的设置及其权限
长江流域水资源保护机构应成为流域水资源保护的执法主体。其职权范围应包括:
1规划计划权。具体负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2.监督检查权。监督检查流域规划和各项计划的实施及流域内各行政区的水资源保护工作，检查重点工程对长江水资源的影响。
3.获取信息权。具体为听取流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4监测权。具体负责长江的水文、水质监测。
5.建议权。建议流域内各行政区对长江资源进行合理利用开发，对水污染进行限期治理等。
6许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7.纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8.行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
第三，制度体系:流域全面控制
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完整的系统，主要内容包括:
1.关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖惩制度。
2.关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发保护制度、水土保持制度。
3.关于全流域水污染防治的制度。具体包括排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。
4.关于法律责任的制度。具体包括行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。
文章来源：红旗文稿 2000年8月