水污染防治法：保障经济社会持续发展？
那力 吴真 王小钢
美国《清洁水法》（1977年）立法目的是“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完善性质”。该法重视对水环境本身损害的填补，强调恢复水体的生态结构以及保护水体的生态功能。我国现行《水污染防治法》立法目的是：“防治水污染，保护和改善环境，以保护人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”。相对美国《清洁水法》而言，我国《水污染防治法》更加强调保护人体健康和保障经济社会持续发展。很明显，我国《水污染防治法》深受“环境立法目的二元论”影响严重。
一、“环境立法目的二元论”的主要观点
“目的二元论”论者认为，立法的目的决定立法的指导思想和法律的调整方向，研究法律目的性有助于正确制定、理解和执行法律。概括和比较分析世界各国环境法关于目的性的规定，可以从理论上把环境法的目的分为两种：一种是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境；二是最终的发展目标，又包括两个方面：（1）保护人群健康，（2）保障经济社会持续发展。在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国并无不同。在最终的目的方面，各国规定则有差别。多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次是促进经济社会持续发展，即“目的二元论”。也有的国家，如日本、匈牙利等法律规定，环境法的惟一目的是保护人群健康，即“目的一元论”。《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设事业的发展，制定本法。”这个规定包括三项任务：（1）合理利用环境与资源，防治环境污染和生态破坏；（2）建设一个清洁适宜的环境，保护人民健康；（3）协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展。第一项任务即保护环境与资源是环境法的直接目的。第二、三项任务是环境法的最终目的。其中，第二项任务保护人民健康，是环境法的根本任务，是环境立法的出发点和归宿。第三项任务，促进经济现代化建设的发展，是因为环境保护与经济发展有内在的相互制约和依存关系。我国环境法关于目的任务的规定，采纳了“目的二元论”。“目的二元论”论者还进一步论证了“目的二元论”的确当性，它批判吸收了“环境优先论”和“经济优先论”的合理部分，承认并建构于既相互制约和矛盾，又相互依存和促进的环境与发展的关系基础之上。
根据“目的二元论”论者的观点，“防治水污染，保护和改善环境”是现行《水污染防治法》的基础的直接目标；“保护人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”是现行《水污染防治法》的最终的发展目标。这样的解释似乎顺理成章，“把发展经济同环境保护、维护人民健康三者联系起来作为环境法的三项任务，是社会发展与经济建设的客观规律的反映”。然而，这里有一个问题并没有阐释清楚――“保障经济社会持续发展”凭借何种理据摇身一变成为《水污染防治法》，甚至是环境法这一法律部门的任务和立法目的？本文试图从美国《清洁水法》和公共信托原则的视角进一步追问和反思这一问题。
二、 美国《清洁水法》并没有强调“保障经济社会持续发展”
美国环境法，如《综合环境反应、补偿和责任法》（CERCLA）、《清洁水法》和《油污染法》（OPA）在对生态环境本身的损害方面做出了多层次的规定。首先，法律强调了环境本身的价值，并规定环境价值构成保护环境的法律理由。其次，法律为关于对环境本身损害的诉讼提供了法律理由和实质性规则。最后，法律规定了筹集资金恢复受损害的环境的责任主体和方式。这一点在美国《清洁水法》上也表现得极为明显，该法主要规定了国家消除污染物排放制度、以控制技术为基础的污水排放控制制度、非点源管理方案、疏浚和填埋许可制度、油类物质和危险物质泄漏事故应急和清理制度，以及公民诉讼制度。这些制度设计的目的都是“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完善性质”，而并非“保障经济社会持续发展”。
国家消除污染物排放制度（NPDES）是《清洁水法》中最重要的法律制度。它的核心是污染物排放许可证（NPDES许可证）。NPDES许可证适用于从任何点源向“美国水体”排放污染物的行为。来自点源的任何排污行为，除了许可的以外，都被宣布为违法。所有NPDES许可证必须包含《清洁水法》规定的以控制技术为污水限制标准。这些标准以《清洁水法》和联邦环保局的规章为依据，根据许可证申请人的具体情况制定。以技术为基础的污水排放控制统管着工业污染源的排放。《清洁水法》规定，污水排放者必须达到污水限制标准。同《清洁空气法》相比，《清洁水法》的技术强制规范更鲜明地体现了美国环境法中技术强制规范的特点。这些特点主要包括：（1）以法定期限为发生效力的保证；（2）因污染源和污染物而异；（3）及时更新；（4）包括先进的管理方法和惯例。各类以排放控制技术为基础的污水限制或标准都要求污染源为达到一定的污染物削减量而采用一定水平的排放控制技术。
《清洁水法》要求各州编制并报批“州非点源管理方案”。该方案的内容主要有：认定用于减轻污染符合的最佳管理惯例和措施，认定实施最佳管理惯例和措施的行动方案，制定应用最佳管理惯例的时间表，州司法部出具的关于该州法律足以保障最佳管理惯例的实施的证明，用于最佳管理惯例的联邦的或其他方面的财政资助来源等。《清洁水法》还规定，向可航水体排放淤积或堵塞物质，必须持有联邦许可证。此外，按照《清洁水法》，公民可以请求执行州或者联邦环保局认可的污水限制标准，也可以请求执行联邦环保局的命令。
Thomas O. McGarity认为，处理环境污染问题的联邦公共政策在过去三十年间根据联邦环境规制影响的新信息发生了演进，以适应正在发生变化的社会需求；环境立法目的包含两个宽泛的范畴，即“可接受的风险”目的和污染削减目的。《清洁水法》要求联邦机构建立旨在达致污染削减目的和“可接受风险”目的，并进一步规定必须实现的更为严格的标准。根据33 U.S.C. §1251-§1397，《清洁水法》要求联邦环保局为有毒污染物的直接排放颁布“行业标准”（industry-wide standards），要求使用最佳可获得控制技术。不论接受水体的质量如何，建立在行业标准基础上的“污水限制标准”必须得以实现。如果以技术为基础的“污水限制标准”不能达到足以保护公共健康的水质（“可接受的风险”目的），那么联邦环保局必须颁布进一步削减污染排放，甚至关闭工厂的标准或命令。如果污染物排入一个水流某个部分，使得州已经颁布的“水质标准”（water quality standards）不能实现，仅仅满足以技术为基础的“污水限制标准”并不足够。排放许可证要求该污染源必须符合实现该“水质标准”所必需的任何更为严格的要求。此外，如果一个新污染源导致或促进对州“水质标准”的违反，即使其满足以技术为基础的“行业标准”要求，该污染源也不能获得任何排放许可。
三、 美国联邦环保局和法院强调“对水环境本身的损害的填补”
在20世纪60年代，美国环境保护立法的倡导者之间也发生了关于国家水质标准（national media quality standards）与国家排放标准（national emissions standards）的相对优越性的辩论。水质标准的支持者认为，立法应要求联邦环保局集中于接受水体里普遍存在的污染物，以能够达致“可接受的风险”目的。排放标准的拥护者则认为，联邦环保局应逐个行业地关注能够削减污染物排放的污染控制技术和制造工艺变化，而不是接受水体中不同污染物对健康和环境的影响；环境立法目的仅仅是确保污染行业的所有污染源都在为削减污染作出充分的努力。以水质标准为基础的排放控制本是《联邦水污染控制法》1972年修订以前的做法。1972年修正案虽然改而采用以控制技术为基础的排放控制，但水质标准仍然是衡量以控制技术为基础的排放控制效果的基本依据。
1983年联邦环保局通过修正的水质量规章，明确指出设立水质标准的目的在于保护公共健康与福利，提高水质，恢复与维护国家水体的完整性。显然，在联邦环保局的眼中，“保障经济社会持续发展”并非制定水质量规章的目的；填补对水环境本身的损害，保护公共健康与福利，恢复与维护国家水体的结构和功能，是设立水质标准的目的。联邦环保局专门制定了关于NPDES许可证的规章。NPDES许可证的目的是确保许可证持有者的排放活动遵守《清洁水法》规定的各类污水限制标准（effluent limitations）、执行标准、有毒污染物污水限制标准、预处理标准和关系水质的污水限制标准。联邦环保局的规章还要求对负责处理或蓄集有害物质的设施制定“按照最佳管理办法”防止与盛集渗漏物和流散物及溅溢物的方法。Thomas O McGarity认为，联邦环保局的规章有时必须达致污染削减目的；有时必须达致“可接受风险”目的；有时必须同时追求这两个目的。
在1980年联邦环保局诉国家碎石协会案中，美国最高法院宣布联邦立法不要求联邦环保局给予“经济困难”的特许，即使其处罚意味着工厂的倒闭。因此，在满足一定的条件下，美国法院为了防止对水环境造成严重损害，可以发出禁令关闭工厂。
在理论上，美国联邦环保局颁布规章，无论是实施国家水质标准，还是实施国家排放标准，不管是达致污染削减目的，还是达致“可接受风险”目的，其背后的深层次目标都是强调对水环境本身的损害的填补，“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完善性质”，而非“保障经济社会持续发展”。
四、 公共信托原则的演进表明对环境本身的损害的填补的日益重视
美国联邦政府和州政府代表环境利益接受环境损害补偿金，公共信托原则在此发挥了作用。公共信托是财产法上的概念，目前在环境领域被用于维持对私人土地开发的限制。联邦政府和州政府拥有一些准财产权利。因为它们可以证明政府在沿海区域和湿地区域的规制的合法性，否则将受征收条款（the taking clause）的质疑，所以政府的这种准财产权利在环境事务上相当重要。 值得注意的是，美国为数不少的州，包括加利福尼亚州和路易斯安娜州，已将“公共信托原则”宪法化。该原则规定，州受其居民的委托对河流和溪流持有某些权利（例如进入、捕捞、划船或娱乐）。作为受托人，如果没有某些正当理由（without making certain findings），该州并不能转让这些权利。此外，居民作为受益人（the beneficiary），居民当然在法院通常允许之外还拥有诉讼资格（standings），要求法院对影响河流和溪流的州行为进行司法审查。
早期公共信托原则只适用于由州所拥有的湖泊、河流的水下土地和海岸潮间带土地。其他类型的土地或资源如陆地、森林等不在公共信托原则的保护之下。后来，加州的三个案例清楚地显示了公共信托原则的演进。这三个案子是Boone v. Kingsbury (Cal 1928)、Marks v. Whitney (Cal.1971)和National Audubon Society v. Superior Court of Alpine County (Cal.1983)。公共信托原则现在已扩展适用于公园土地、内陆小湖泊、沼泽地和野生动物。密执安州《1970年环境保护法》第202节把空气、水体和其他自然资源列入公共信托原则所保护的范围。宾夕法尼亚州宪法第1条第27款宣布州政府为公共自然资源的受托管理人；人民享有对于清洁空气、纯净水和保存环境的自然的、景观的、历史的和美学的价值的权利。William H. Rodgers教授在其论著中举出很多案例说明公共信托原则已被扩大到保护鸟类、防止空气和水污染、水土保持、保护湿地、保障娱乐和为后代保护水体的洁净和流动等用途或利益。他还指出了公众利用公共信托原则反对州政府对利用自然资源的限制和州政府利用这一原则加强对自然资源利用的管制，防止出现“工地悲剧”的两方面倾向。
正如美国法学家J. Sax 所说，“（公共）信托理论虽然只适用于几个相当受限制的问题，然而形成其基础的想法，即对我们的环境构成进退两难的所有范围的问题――大气及水污染、农药的散布、放射能、人口过密、噪声、自然地带以及大气的破坏――确实相当容易明确的。” 公共信托原则是普通法上的一个概念，通过判例逐渐发展起来了，最后又被成文法化。公共信托原则的演进昭示了美国环境法对环境本身的损害的填补的日益重视，而不是屈服于经济社会发展的压力。
五、 追问我国《水污染防治法》的立法目的
我们首先来分析我国现行《水污染防治法》目的条款。该法沿袭了1984年《水污染防治法》的目的条款规定。“防治水污染，保护和改善环境”是《水污染防治法》的直接目的，“保护人体健康”确实是《水污染防治法》的间接目的，而“保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”只是有效实施《水污染防治法》达致的间接效果。“水资源的有效利用”并非防治水污染的直接目的。因为在当前的政治话语中，社会主义现代化建设主要是指社会主义物质文明建设和社会主义精神文明建设，尤其突出和强调经济建设，并没有涵盖和突出生态文明建设。需要追问的是――将这种间接效果写入《水污染防治法》的目的条款是否合适呢？在《水污染防治法》目的条款中强调“促进社会主义现代化建设的发展”是否意味着水污染防治在某种程度上可以屈服于经济建设呢？
我们接着来考察日本环境法目的性规定的变迁历史。1967年《公害对策基本法》第1条规定，立法目的是“保护国民健康和维护生活环境”，并规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”。这在日本被称为“协调条款”或“平衡条款”。环境与经济协调的“平衡条款”，在实际上变成了“经济优先”原则并成为企业抵制公害防治的借口。20世纪60年代伴随日本经济高速发展而来的公害的泛滥。日本国民在遭受了深重的公害灾难后，强调要求把保护国民健康和维护生活环境作为环境立法的最高原则，把“协调条款”改为“环境优先”原则，不给污染者以损害环境的借口。这部法律实施3年后，日本第六十四届国会修订《公害对策基本法》时，不得不删去“协调条款”，确立“环境优先”原则，即将保护国民健康和维护生活环境作为该基本法的惟一目的。日本将环境与经济协调原则作为环境法的目的之一，成为了污染者损害环境的借口。难道中国污染者比其日本同伴更赋有环境道德吗？更何况中国目前正处于经济高速增长的时期？
六、 反思我国环境立法目的
中国目前仍沿袭着粗放型的经济增长模式，创造的国内生产总值虽只有世界的4%，耗用的钢铁、煤炭、水泥却分别占世界总消费量的30%、31%和40%。中国在人均GDP400―1000美元的条件下，出现了发达国家人均GDP3000―10000美元期间出现的严重环境污染。不可否认的是，经济社会持续发展仍然中国的重要任务，但绝不能沿袭这种“高消耗、重污染”的老路。作为环境立法目的，“保障经济社会持续发展”也许已完成了它历史的任务，即作为发展中国家满足经济发展的优先需要的任务。“环境立法目的二元论”也许已成功地在历史舞台上发挥了其独特的角色，正在或将要被新的“环境立法目的论”所遮盖和取代。
需要指出的是，本文并不是主张“环境优先”，而是主张没有必要把“保障经济社会持续发展”写入环境单行法的目的和任务条款。如果一定要将立法目的与经济社会发展联系起来，本文主张采用“促进经济、社会和环境的协调发展”（同《环境影响评价法》一样）或“促进可持续发展”。可持续发展是具有特定涵义的用语，至少包括环境、经济和社会三方面的持续发展，涵盖代内公平和代际公平两个方面。此外，可持续发展概念具有其历史局限性，它已被国际社会接受为提高所有人生活质量的一种新范式（paradigm），并且是国际社会各种利益妥协的产物。可持续发展理念反映到具体的单行污染防治法中，在某种程度上相当于“可接受的风险”和“污染物削减”的复合。“污染物削减”体现了可持续发展理念中“可持续性”和“代际公平”的要素，而“可接受的风险”则代表了“代内公平”和“环境与发展一体化”的要素。换句话说，如果要用某个话语来概括美国现行水污染控制公共政策的基本任务，那么这个话语恰当的中国式表达方式就是“可持续发展”。因此，在严格的意义上说，将“促进可持续发展”写入环境单行法的目的和任务条款，并不是一个长期的安排，仅仅是对公共政策的宣示。
那么为何美国联邦立法者为何不将“可持续发展”作为《清洁水法》的立法目的，而将“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完善性质”作为其立法目的呢？在我们看来，可能的原因之一就在于联邦环境立法，尤其是立法目的条款，并不是临时的公共政策宣言，而是一个长期的环境法律战略宣示，是经过法定程序由国会确定的基本环境法律理念。如果说美国联邦环境立法确实如此，那么可以说我国环境立法并非如此。在我国，环境立法目的在不太长的二十六年（从1979年《环境保护法（试行）》的颁布到现在》却发生了诸多的变化。
《水法》（2002年）的目的条款规定，“适应国民经济和社会发展的需要”，而1988年《水法》则规定，“适应国民经济发展和人民生活的需要”。《渔业法》（2000年）目的条款规定，“适应社会主义建设和人民生活的需要”，它沿袭了1986年《渔业法》的目的条款规定。《森林法》（1998年）规定，“适应社会主义建设和人民生活的需要”，它沿袭了1984年《森林法》的目的条款规定。《节约能源法》（1997年）规定，“保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要”。《矿产资源法》（1996年）规定，“保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”。《环境噪声污染防治法》（1996年）则规定，“促进经济和社会发展”。《水土保持法》（1991年）的目的条款规定，“发展生产”。似乎自1984年起，环境资源单行法的立法目的条款习惯使用“适应社会主义建设和人民生活的需要”或“保障国民经济和社会的发展”的话语。
《海洋环境保护法》（1999年）、《大气污染防治法》（2000年）、《草原法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）和《土地管理法》（2004年）的目的条款都包含“促进经济与社会可持续发展”。2004年《土地管理法》沿袭了1998年《土地管理法》的目的条款规定，而1986年《土地管理法》的规定是“适应社会主义现代化建设的需要”。1995年和1987年《大气污染防治法》的目的条款都规定，“促进社会主义现代化建设的发展”。1985年《草原法》的目的条款规定，“适应社会主义建设和人民生活的需要”。1982年《海洋环境保护法》的目的条款则规定，“促进海洋事业的发展”。似乎自1998年起，环境资源单行法的立法目的条款习惯使用“促进经济与社会可持续发展”的话语。
《防沙治沙法》（2001年）和《固体废物污染环境防治法》（2004年）的目的条款都包含“维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”。而1995年《固体废物污染环境防治法》则规定，“促进社会主义现代化建设发展”。似乎自2001年前，环境资源单行法的立法目的条款开始使用“维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”的话语。
这一粗略的界分也体现在环境保护综合性法律的演进上。《环境保护法》（1989年）“促进社会主义现代业化建设的发展”。而1979年《环境保护法（试行）》规定，“促进经济发展”。1984年以前的环境立法目的条款更为强调经济发展，那时刚刚实行改革开放，刚刚将从“以阶级斗争为纲”的范式转化到“以经济建设为中心”的模式。而1984年以后的环境立法目的条款更为强调社会主义现代化建设、人民生活的需要或国民经济与社会的发展。比较特殊的立法目的条款是关于放射性污染控制和野生动物保护的法律。《放射性污染防治法》（2003年）的目的条款规定，“促进核能、核技术的开发与和平利用”。《野生动物保护法》（2004年）沿袭了1988年《野生动物保护法》的目的条款规定，宣称“维护生态平衡”。
从上述的粗略分析可以看出，我国环境立法目的条款明显受到了政治话语的影响。改革开放之初，我国强调以经济建设为中心，环境立法目的条款就强调“促进经济发展”；20世纪80年代，我国开始推行“包产到户”，实行家庭承包经营，后来强调“三个有利于”，环境立法目的条款则强调“适应社会主义建设和人民生活的需要；90年代，我国开始建设社会主义市场经济体制，强调实施可持续发展战略，环境立法目的条款转而强调“促进经济与社会可持续发展”；21世纪初，我国更为强调进行循环经济建设，实施科学发展观，构建社会主义和谐社会，环境立法目的更加强调“维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”。
值得反思的是，环境立法本身是否具有并不特别受政治话语影响的独立目的？如果有，为什么我国又能够大量借鉴意识形态不同和政治话语相异的西方发达国家的环境法制度和规则？如果没有，这种具有一定独立性的立法目的究竟是什么？既然可持续发展已被国际社会接受为提高所有人生活质量的一种新范式，那么可持续发展究竟是作为我国环境立法的目的，还是作为我国环境政策的基本任务？
七、 结语
本文提出的问题是，是否应当保留“保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”作为《水污染防治法》的立法目的。众所周知，我国政治话语对环境立法目的条款产生了深远的影响。的确，环境立法历史表明，这种具有中国特色的目的条款在环境法制建设中起到了重要作用。需要进一步研究和思考的问题是，在日益全球化的时代，如何科学地确立我国《水污染防治法》的立法目的。
本文来源：环境法研究网