国际水权比较之经验启示

鲍　亮　白永亮

(中国地质大学(武汉) 研究生院,湖北武汉430074；

中国地质大学(武汉) 经济管理学院,湖北武汉430074)

摘　要:水资源领域存在的根本问题是如何利用有限的水资源,而市场化成为了解决水资源供求矛盾的有效途经,中国水权制度的建立和完善成为了水资源市场化改革的关键。本文力图从与国际水权制度比较的视角,分析和归纳世界六大洲的典型国家水权制度建设的理论、方法、经验、得失,借鉴其先进经验对于完善我国水权制度建设大有裨益。

关键词:水权 水资源 初始分配

世界各国在其水资源管理不断改进和完善的过程中,都会在考虑本国实际具体情况的基础上,寻找适合本国国情的水权制度,以实现资源优化配置、缓解供需矛盾的目的,力图使水资源供应量可以满足国民经济发展的需求。采取何种水权制度是实现科学、合理、有效、公平地分配和利用水资源的核心关键。

一个国家的水权制度一般包括以下三个方面的内容,首先是法律层面,立法是水产权制度运行的根本保证,要想构建能够交易的水权制度,首先要对水资源产权有个明确的概念界定,从法律上对水资源初始分配、交易原则、交易市场、交易管理等内容从法律上规定;其次是水权交易市场的构建,主要对交易主体、交易对象、交易规则、交易监管等等问题进行规范;最后是交易管理,不同国家的管理模式不尽相同,水权制度管理是水资源管理的重要环节,是充分利用市场提高水资源利用效率的关键。

本文选取了几个具有代表性的国家进行比较,其中有美国和澳大利亚这样水权制度较为完善的经济发达国家;也有同属发展中国家并建立了正规水市场的智利,同时还包括水资源稀缺的以色列等国。在综合比较以上国家水权制度法律、管理和水市场的基础上,对其特点和模式进行归纳,发现世界各国虽然因各自国情、气候、地理水文不同,构建出适合自身发展相异的水权制度体系,但仍有部分共通之处,如在水资源管理方面一般为国家,州,地方三级管理层次,流域与区域相结合的模式;在水权初始分配时普遍采取用水许可制度等。以下就针对其共同点和先进经验进行分析总结。

一、水权管理方面

（一）结合本国实际国情发展水权制度

水权制度一般会因各种水资源的状况、获取、分配和利用方式的不同而不同,而且还随着社会的发展、文化的演变而发生变迁。不同的国家,水权制度不完全相同,即使在同一国家不同地区水权制度也不会完全相似。

（二）普遍采用流域管理与区域管理相结合的水资源分级制综合管理体制

目前世界各国普遍采用水资源分级管理方式。以美国和澳大利亚等联邦制国家为例,水资源管理大体上分为联邦、州和地方三级,中央只是充当各州之间的协调与监督角色,没有制定全国统一的水法,水资源管理基本以州为主进行;而以中国和南非为例的共和制国家依照制定统一的水法规,并由中央政府授权地方政府对辖区流域水资源进行管理。通过行政和水域边界的划分保证了水资源的社会和自然的系统性与整体性,因而各国在行政管理模式上也主要采用流域与区域相结合的管理体制。

二、水权初始分配

（一）重视优先权原则

基于实际水资源管理历史、目的以及水资源状况等因素,世界各国在设计水权制度时都考虑到了优先权的因素, 以利于实现水资源的合理有效利用。一般都会遵循生存、生活、生态到生产的优先顺序,加大关乎民生的公共、安全领域和重点行业部门的水权优先力度。在水量不能同时满足同等级别的用水需求,还将用水的有益性和效率纳入考虑范围以确定取舍,如日本《河川法》规定,对于两个以上相互抵触的用水申请,审批效益大者,不再考虑先提出者优先的传统做法。

（二）实行水权和地权分离,取水许可证制度被普遍采用

法律授予公民获取水使用权的权利,其标志就是获取用水许可证或在公共登记处注册。各国政府普遍采用取水许可证制度进行水权分配,在用户提出水权申请的基础上,水管部门还要结合用途、效益和用水合理性等因素认定符合水资源优化配置和水源地环境的保护原则以后,方可发放许可证,用户才能提取和使用水资源。

三、水权交易

（一）注重政府的行政配置与市场的结合

面临着全球人口和水需求增加的压力,各国政府都意识到水资源的市场配置机制并不是尽善尽美。不同于一般商品,水涉及经济、环境、伦理等自然社会方面,任由市场配置会不可避免地出现市场失灵的问题。私有产权水权虽然产权界定清晰,配置效率明显,但无视用水主体权益、环境和垄断问题。因此各国的水权制度都是介于完全市场和完全政府调控之间,理性的政府不会绝对依赖行政或任由市场进行配置,而是结合本国本地区实际,使行政配置和市场机制在宏观和微观层次上进行了不同程度和方式的优化组合,保证水资源的可持续利用。

（二）水权交易形式多样

各国根据本国实际改良或创造性地设计出新颖高效的水权交易,丰富了水权交易的形式和内容。如美国加州1991 年建立了世界上第一家水银行体系,以股份制形式利用水市场机制组织水持有人和买主之间进行交易,买卖双方在水权市场网站上登记后可进行网上交易,每年通过这家水银行成交的水量在10 亿m3 左右。在智利,水权不仅可以买卖,而且还可以作为抵押品和附属担保品,从有关金融机构获得抵押贷款,用于水利建设,新加坡从马来西亚进口了85%的期限为60 年的原水,然后又将原水加工成水产品重新出口到马来西亚,此举被公认为国际水权交易最典型的案例。

四、其他方面

（一）重视节水、技术与环保

目前世界水制度变迁的一个重要的共同特征是管理的重心由开发供给转向调节需求,作为减少水需求的重要手段,各国政府都推广普及节水而做了大量工作,比如澳大利亚政府为应对旱季而专门制定了“限水令”,共分为5个等级,越高则表明限制越严厉,每一级针对了生活生产都有具体的限制措施,比如第五级“限水令”规定洗澡不能超过4分钟,有奖有罚,对购买节水型洗衣机的悉尼市民可得到政府150澳元的补助;而以色列在节水技术,特别是农业滴灌、海水淡化技术走在世界前列的国家,在污水处理方面,该国排水实行雨、污分流制,实行达标排放,其中入管网收集率为96%、处理率为91%、处理后利用率为72%,是目前世界上污水处理率和再生水回用率最高的国家。

（二）重视用水协会和水中介组织作用

在水权制度建设中虽然政府和法律在其中起着主导作用,但民间用水协会和水中介组织的作用也不能低估。智利的用水者协会负责监督水资源的分配和交易,提供协商的场所并解决水事冲突,部分地扮演了政府的角色。在美国,几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司,咨询公司提供了各种鉴定、评估、证明和代理诉讼的服务,如近年来美国水交易市场的中介新秀Water2Water 公司,因为其透明的和公正的中介运作,买方和卖方都能在这里进行各种类型的水交易。将用水协会纳入到水权制度的考虑范围内,不仅维护了用水户应有的切身利益,还调动了相关各面积极参与,改革创新的积极性。

五、 结论

我国目前面临着水源性和水质性缺水的双重压力,人均水资源占有量只有世界的1 /4 ,因此在理论和实践上进行水权制度的改革是我国基本国情和水情的必然要求。水资源的体系构建和制度管理是一个复杂的系统工程,首先要在法律在明晰水权界定,逐步放开水权的可转让性;其次在水权初始分配过程中,要重视水资源的公平性,并遵循生存、生态到生产的优先原则;第三是完善水资源管理体系,按流域和区域相结合的方式进行合理科学地统筹管理。这也是促进社会和谐发展、人口、资源和环境可持续发展的社会必由之路。

参考文献:

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本文来源：《大众商务》2009年4月