浅析我国水权法律制度

吕崧

摘  要：世界水资源协会认为所有的人都有权用水，但世界上至少有12亿人口缺水，“全球水伙伴”组织主席玛格丽特说：“水权将决定在什么条件下谁有权利得到水，怎么样管理水质以及在缺水的情况下决定怎么样分配水”。在我国水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使,从法律意义上来说，水权一般主要表现为水资源所有权、水资源行政配置权和水资源使用权。

关键词：水权；水资源；制度构建；监管

根据目前学界对水权的理解和《宪法》、《水法》的有关表述，水权是指人们对于水资源（包括地表水和地下水）所享有的有关权利的总和。广泛意义上的水权，涵盖了有关水资源的各个方面的权益。按照水资源特性以及人类对水资源的开发利用方式，并考虑到法律调整的必要性和可能性，法律意义上的水权一般主要表现为水资源所有权、水资源行政配置权和水资源使用权。

一、关于水资源所有权法律制度的构建

根据民法中对所有权概念的界定和水资源的自然属性，水资源的所有权是指权利主体对于水资源所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是水资源分配、管理及开发利用的基础。在水资源所有权制度上，国际上普遍的趋势是把水资源作为公共财产，明确水资源属于国家或者公共所有，并加强政府的管理和控制。法国、以色列、日本、西班牙、俄罗斯、南非、澳大利亚、菲律宾等国以及我国的台湾地区都明确了水资源的国有（公有）制。我国《宪法》和《水法》也明确了水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使。在水资源的具体管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权国务院有关部门和地方各级人民政府行使有关权利；国务院有关部门和地方各级人民政府无权擅自处置国有水资源，只能依法根据国务院的授权实施水资源管理和相应监督工作。水资源收益权归中央政府（水权费、水资源费和有关的税收），国务院有权决定水资源收益权的分配方法。中央政府及其主管部门的职责为重要河流水资源利用总体规划的编制权和审批权；跨省际河流水量分配权以及紧急情况下的水量调度权；跨省际水事纠纷的调处权；有关水资源管理制度的拟制权及其实施的监督权等。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。

二、水资源行政配置权法律制度构建

水资源行政配置权是国家行政主体根据法律授权，对水资源进行管理的权利，在水资源所有权和水资源使用权的行使过程中起着桥梁纽带作用。具体来讲表现在两个方面：一是确定一个行政区域对河流所享有的初始水权（主要通过河流的水量分配方案来实现）；二是确定从事水资源开发利用的单位和个人对一定量的水资源所享有的初始水权（主要通过取水许可来实现）。按照《水法》及《取水许可制度实施办法》的规定，国务院和地方各级人民政府及其水行政主管部门是水资源行政配置权的行使主体。水资源行政配置权的实现途径主要是国务院及其计划主管部门和地方各级人民政府依法确定河流的水量分配方案，实施水资源行政配置权；水行政主管部门依据法律、法规的授权，依法在指定的流域或区域根据规划的可分配水量和实际情况，通过取水许可审批实施水资源行政配置权。水资源行政配置权的法律制度构建：水资源行政配置权限的划分；水资源行政配置的总量控制原则即国务院水行政主管部门在行使其水资源行政配置权时，所分配的水资源总量不得超过全国水资源调查评价所确定的可供分配的水资源量；其他各级水行政主管部门在行使其水资源行政配置权时，所分配或许可的水资源总量不得超过可供其分配的水资源量；对取水权的授予适用有关取水权的法律制度。

三、水资源使用权的法律制度构建

（一）关于取水权

目前，在国际上水权的取得普遍实行许可制度。开发利用水资源，无论是直接从河道、地下取水，还是利用河流水能发电，都需要提出申请，经批准取得许可证，方能按照规定的地点、期限和水量取水。在我国，对河道外的用水以及部分河道内的用水（如利用河流水能发电），实行的是取水许可制度。对河道内的用水，是通过许可制度（水产养殖）、规划同意书制度（利用河流水能发电）和有效保护原则（如航运）等来对开发利用水资源的活动进行规范和调整。对于使用供水工程的水权的获得，则主要是通过契约的方式。其中，取水权是水资源使用权的一种重要的、比较普遍的表现形式，凡需要直接从河道、地下取水的，都需要通过取得取水权，以取得相应的对水资源的用水权（为了区别于前面所提的水资源使用权，故用此提法）。按照传统物权理论，物权客体只能为物，包括动产和不动产。随着经济的发展，物权的客体已经发生了变化，从传统的以物为客体发展到同时以物和权利为客体。以权利为客体的物权，因其具有物权的性质，因此现代物权理论将其称为准物权或特别物权，一般由有关的特别法予以规范和调整。如我国《矿产资源法》关于探矿权、采矿权的规定，土地管理法规关于国有土地使用权、抵押权的规定等。取水权是以对水资源享有取水权利为客体的水权，属于准物权的范畴，必须由相关的特别法（如《水法》）加以规范。

（二）取水权的实现途径

首先，取水权的获得应当依据相关的特别法:如按照《取水许可制度实施办法》规定的特许程序取得。其次，取水权的行使要受到行政干预（如对取水权的取消或对取水量的核减和限制等）。最后，涉及取水权的法律适用问题，应当优先使用相关的特别法的规定，当特别法没有规定时，应当适用民法和物权法的规定。

（三）取水权法律制度构建包括的内容

1.取水许可范围。凡直接从地下或者江河、湖泊取用水的，都应当依法取得取水权；为家庭生活、畜禽饮用少量取水及其他非营业性少量取水的，依法自然享有取水权；对历史上的用水户，可以通过取水权登记，以确认并保护其取水权。2.取水权的取得程序：包括取水权申请、取水权登记与公示、取水权审批和授予等方面的规定。3.水资源论证制度：这是由取水权的权利与量不可分的特点所决定的，目的是为了使取水权的授予更加科学合理，促进水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。4.取水权分配原则的确定。5.合理的用水制度：依取水权所确定的优先级别用水；水资源有偿使用制度：即取水权有偿取得的一种方式；依法合理用水，即严格依照取水许可证的规定取用水，包括用水量、有效期限的规定等；保证取水权的行使不损害第三人的利益及生态环境；执行国家对取水权的取消或对取水量的核减和限制等规定。6.取水权的转让制度：取水权作为一种财产权，可以转让。但是，由于水资源具有共享性和公共性，区别于一般的财产，其转让应当受到一定的限制，如应当经过批准，或办理有关手续。7.加强政府的监管力度：建立相关的市场交易规则，防止通过取水权转让造成水权相对集中而形成的垄断；对市场交易秩序实施管理；对取水权的调整，表现为必要时对取水权的取消或对取水量的核减和限制等；取水用途发生变化时，应当对取水权进行变更和调整；发生取水权转让后，对原有取水权的变更和调整等；保障生活用水及一些行业的基本用水；实施定额管理和节约用水管理，防止高耗水、高收益行业的过度用水需求。8.关于取水权项下的用水权。人们取水的目的是为了使用，根据对水资源的开发利用方向不同，可以将这类权利划分为生活用水权、农业用水权、工业用水权和发电用水权，因其与取水权密不可分，可以与取水权一起通过相关的特别法予以规范，不作为独立的水权表现形式。有关的实现途径及法律制度的设计，可参照取水权部分的规定。

四、商品水权的实现途径及有关法律制度的构建

提高行政配置与取水权授予的科学性和合理性，如可通过水资源论证等制度的建立与实施来实现。首先完善水价的定价原则；其次，有关的水权交易适用《合同法》的规定；最后，加强政府监管力度。

综上所述，水资源所有权是水权的重要内容，也是水权法律制度建立和完善的基础。水资源使用权是水权的重要表现形式。从水权制度的实践来看，涉及民事主体的切身利益、问题比较多，亟待进一步规范的应当是水资源使用权。因此，建立、健全并完善有关水资源使用权法律制度，是水权法律制度体系完善的根本和关键。

参考文献：

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作者简介：吕崧（1981―），男，哈尔滨人，硕士研究生，黑龙江省人民政府法制办主任科员，研究方向：环境保护法学。

本文来源：《北方经贸》 2011年第4期