水污染纠纷处理主管问题研究
吕忠梅
(湖北经济学院， 武汉 430205)
提要: 我国现行立法建立了水污染纠纷的行政处理与司法救济二元机制，但由于水污染纠纷处理机制的主管不明尤其是司法介入不足使得水污染纠纷的顺利解决障碍重重，不能很好地发挥遏止水污染行为的功能。本文以对司法介入的调整为基本思路，立足于水污染的流域特性，提出了建立流域水污染专门管辖制度的构想，并特别论证了海事法院管辖流域水污染纠纷的必要性与可能性。
关键词: 水污染纠纷; 司法救济; 流域管辖; 法院主管
近年来，我国的水污染事件发生的频率之高、影响之剧、后果之严重已令人堪忧。1994年爆发淮河水污染事件，2004年淮河被宣布为基本失去自净能力， 2004年初的沱江水污染事件，2005年的松花江污染事件，2006年白洋淀被专家认定为一个失去自净和循环能力的死湖，从中国目前北方有水皆枯，南方有水皆污的水环境现状，反观我国的水环境立法与实践，一个残酷的现实摆在眼前: 《水法》《水污染防治》所确立的立法目的并未得到实现，大量的因水利用和水污染而产生的矛盾与冲突不仅没有得到解决，反而有激化和蔓延的趋势。现状迫使我们反省: 矛盾与冲突为何不能得到妥善解决？如何构建符合和谐社会需求的水冲突解决机制？司法在解决矛盾和冲突中可以而且应该发挥怎样的作用？本文试图通过对水污染纠纷处理现状以及存在的问题考察，分析中国水污染纠纷处理过程中存在的种种理论与现实问题，提出解决问题的基本设想，以期建立合理的司法介入机制。
一、水污染纠纷处理的现状与问题分析
现行立法已经确立了水污染纠纷的处理机制，但该机制在实际运行中出现了不少的问题，值得反思。
(一)现行的纠纷处理机制
目前，处理水污染纠纷的重要法律依据是《水污染防治法》。该法规定了两大类水污染纠纷: 其一是跨行政区域的水污染纠纷; 其二是水污染损害赔偿纠纷， 并分别规定了不同的处理机制。
1.跨行政区的水污染纠纷
对于跨行政区的水污染纠纷，法律规定是由有关地方人民政府协调解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。由此，我们可以认为是建立了一种行政解决机制。在这个机制中，司法被排除在外。之所以如此，是因为考虑到: 第一， 水资源属于国家所有，人民政府及其水行政主管部门作为国家所有权的代表，有权按照统筹兼顾的原则依法对水事权益进行处分。第二，调处地区间的水污染纠纷往往涉及水资源的调配、江河治理、水利规划和水利建设，不少纠纷需要采取工程措施和巨额的资金投入，所有这些只有政府和水行政主管部门才能胜任。
但是，跨区域的水污染纠纷的行政处理机制本身极不完善: 首先，对协调的法律效力、下级政府间的协调权限等实体问题，水污染防治法并未做出明确规定，使得政府权力行使与职责的履行没有法律保障; 其次，对调处纠纷的程序，水污染防治法缺乏合理的制度安排，有关程序几乎没有规定，使得协调的实施没有依循。这样，如果发生了跨区域的污染案件，只能通过政府间的临时协商来解决或政府行政协调来加以解决，一旦协商、协调失灵，带来的就是利益和秩序的失衡。不幸的是，在实体法与程序法制度都缺位的情况下，这种利益和秩序的失衡经常会发生。
水污染纠纷在相当多的情况下属于跨行政区域的水污染纠纷，我们已经看到了协商机制缺位、协调机制失灵的种种后果。我国水环境日益加剧的水质退化，生态平衡受到的威胁，水资源开发利用和水污染事件处理中盛行的地方保护主义，无一不与行为失范、程序缺失和监督不力直接相关。
2. 水污染损害赔偿纠纷
水污染损害赔偿纠纷，一般是指个人权益遭受水污染侵权行为损害而引起的争议，对于这类纠纷，水污染防治法规定由相关环境主管机关进行处理或通过人民法院诉讼解决。
这一制度，法律的规定也不完善。首先，水污染纠纷的形式，不仅仅限于损害赔偿。权利人所依法享有的实体法权利包括在清洁的水环境中生活、合理开发利用水资源等各个方面，其在权益遭受侵害或者有侵害之虞时，权利人所享有的请求权也是广泛的，不能被局限于损害赔偿; 其次，水污染纠纷的行政处理与诉讼之间的关系，在法律的规定上不明确，行政机关处理环境民事纠纷的性质不清、处理的法律效力不明，当事人不服行政机关的处理，缺乏法律上的救济途径; 再次，水污染民事诉讼的程序制度缺失，当事人提起诉讼难、法院受理难、判决执行难的问题严重存在。
由于这些问题的存在，加之法律对跨区域污染中的个体水污染纠纷如何处理没有作出规定。因此，很少有水污染案件进入司法领域。
综观现行的水污染纠纷处理机制，运行的现状是长江流域水污染受害人合法权益不能得到有效维护，污染者不能得到有效惩戒，政府行为不能得到有效监督。沱江污染事故、湘江污染事故、黄浦江污染事故等一系列污染事件的处理就是明显的例证。
(二)问题分析
如果我们进一步分析以上问题，可以发现现行水污染纠纷处理机制的核心问题在于纠纷处理的主管不明。
所谓主管，一般是指国家机关的职权范围。纠纷处理的主管，是指法院与其他国家机关和社会组织在解决法律纠纷方面的分工和权限。从我国目前的有关法律规定来看，流域水污染纠纷的主管存在的一个突出问题是司法介入的严重不足。
1. 明确水污染纠纷处理主管的意义
首先，解决水污染纠纷涉及多个国家机关以及一些社会组织职能。在多个主体都有权解决水污染纠纷时，势必会发生国家行政机关、司法机关与其他机关和组织间的分工问题。只有在法律上明确了主管问题，各机关才能够有明确的分工，并有确定的职权协调机制。如对水污染纠纷的行政处理与司法处理的关系，对于行政处理是否可以进行司法审查， 对哪些行为可以进行司法审查等等。只有这样，才能真正建立权力运行与监督机制， 也才能保证各个机关正确地处理水污染这样复杂的问题，防止在解决纠纷上出现争抢和推诿。
其次，有利于当事人寻求正确的救济途径。尽管在法治化的社会中，许多矛盾和纠纷都属于法律上的权利义务纠纷，但也并不是所有纠纷都是法律纠纷，都适合于用诉讼方式解决。因此，只有明确了水污染纠纷的主管范围，当事人才能正确地判断哪些纠纷可以通过诉讼方式解决，哪些纠纷应当通过其他机关和社会组织解决。
再次，有利于法院正确行使审判权。在现代社会中，司法具有三个方面的功能: 一是解决纠纷或冲突，包括权利的实现和秩序的维持。二是向社会提供规则，通过无数个案处理中具体法律规范的实现或展示来诱导社会秩序的形成。三是司法作为维持政治及社会体系的一个基本支点，能够在整个社会的治理结构中发挥正当性的再生产功能。通过诉讼审判，司法有可能把一般问题转化为个别问题、把价值冲突转化为技术问题，从而使可能给政治及社会体系正统性带来重大冲击的某些复杂问题或矛盾得以有效地分散或缓解。这些功能表明了其在社会生活中的不可替代性。然而，社会矛盾和纠纷是错综复杂的，有些纠纷虽然可以作为法院审判权的对象，但在法院系统内部也还需要有进一步的分工。因此，明确法院对于水污染的主管问题，对于各级各类法院正确行使审判权也是十分必要的。
2. 长江流域水污染纠纷处理机制存在的问题
如果进一步从主管的角度来审查目前的水污染纠纷处理机制，我们还会发现，司法介入的严重不足不仅使得司法解决纠纷的基本功能无从发挥，而且使得行政处理与司法处理以及社会处理处于断裂状态，根本无法有效运行。目前水污染纠纷处理现状就是这些问题所导致的结果。
（1)在跨区域水污染处理方面，仅设立行政调处制度，排斥司法处理的进入，使得司法功能在处理此类纠纷中无从发挥作用。且不论现行的行政处理制度本身还存在诸多缺陷，即使制度设计已经完备，执法主体执法行为的合法性也需要设置司法审查加以监督和保证;执法相对人与执法主体间产生的争议也需要有一定的途径加以裁断;执法者的不作为行为应该受到法律的追究。而这些都非行政机关自身可以完成，或者即使设立相应行政机制其公正性、权威度和公信力也都是难以得到社会认同的。必须在行政处理之外，设置司法程序，这不仅是法治社会的基本原则，也是解决纠纷所必需的机制。从这个意义上，可以说，明确跨区域水污染纠纷处理问题上行政权与司法权的分工并建立合理的运行机制，是解决主管问题的首要之举。
（2)在一般水污染纠纷处理方面，虽然设计有行政处理与司法处理的相应制度，但两者之间的关系也远未理顺，司法介入不足的问题依然存在。
首先，水污染纠纷的行政处理的法律效力不明，处理机关相互之间的关系不清，司法难以介入对这类因行政处理引起的纠纷的解决。我国《水污染防治法》第50条规定: 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或交通部门的航政机关处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。但是，由于法律并未明确有关行政机关处理决定的行政行为性质，在目前的司法实践中，当事人对处理决定不服的，只能重新提起民事诉讼。这一做法不仅使行政处理陷于尴尬，而且使得当事人的纠纷不能得到及时有效地处理。此外，《水污染防治法》还规定了渔政监督管理部门处理渔业污染事故的职责。环保部门则基于其明确的水污染纠纷处理权，认为应由环保部门处理，从而十分容易引发两个部门争相处理或者互相推诿的情况。可以说，在现阶段，由于司法监督的缺乏，政府的环境保护责任难以落到实处。
其次，对水污染行为设置了以行政处理为主的法律责任体系，仅就水污染损害赔偿纠纷规定有民事诉讼制度。尽管近年来还出台了环境保护行政问责的有关规章[1]，使得行政处理制度更加完善。但无论是对相对人还是对管理者追究行政责任，都是一种外部机制。从受害人的救济角度而言，赋予其较为广泛的请求权，是一种利益驱动机制，这种机制的社会成本更为低廉，动力更加直接，对于水污染行为的控制也更加有效。尤其是在水环境公益受到损害的时候，合理的诉讼机制不仅可以更加有效地处理水污染纠纷，而且可以为政府分担监督管理的巨大压力，司法介入对于有效处理这类纠纷的意义也是不容置疑的。
再次，对水污染纠纷的司法管辖本身存在问题。我国《民事诉讼法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。水污染纠纷涉及财产损害和人身损害，属于法院受案范围显然没有问题。但问题在于，一是目前《水污染防治法》仅规定了水污染损害赔偿纠纷可以提起诉讼，其他水污染纠纷并未纳入诉讼的范围，而从需要上看，司法救助的范围不应仅仅限于损害赔偿案件，还应扩展到排除危害案件和对环境损害进行赔偿的案件。前者是基于水污染损害的不可逆性和污染防治的预防优先原则所要求，后者基于落实科学发展观和环境保护的要求，而且对环境的损害也需要通过司法来判断是否具有司法保护的必要性和可行性，需要通过司法来促进环境执法和立法。二是对于水污染诉讼管辖的规定不明确，2001年的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》规定了海事法院的收案范围包括:船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者其他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件; 海事或者通海水域的航运、生产、作业或者船舶建造、修理、拆解或者港口作业、建设，造成水域污染、滩涂污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿案件。由此而产生了地方性法院与专门法院的管辖分工问题，这种分工对于水污染的处理并不合理，陆源污染物进入水域，可能造成的流域污染如果由地方法院管辖将会遇到巨大的困难。
（3)在水污染纠纷的司法处理与其他处理方面，没有明确诉讼与非诉讼手段的关系。诉讼与非诉讼手段在适用上有相继关系，即当非诉讼手段不能使冲突得到解决时，则可进一步适用诉讼手段，体现司法最终解决原则。诉讼手段的存在和适用可以强化非诉讼手段的适用效果。因为诉讼的存在与适用意味着，如果纠纷主体不能运用非诉讼手段使冲突得到解决，则会导致诉讼的发生，导致国家强制力的运用，从而从客观效果上促进了非诉手段的运用。由于水污染纠纷所牵涉到的利益多元性、科学技术性和复杂性，法律同时赋予了诉讼和非诉讼的解决方式。而这两种纠纷处理的手段应当是相辅相成的。但现阶段司法手段的缺位，降低了非诉手段的有效性。由以上分析可以看出，切实解决水污染纠纷主管问题的关键在于正确认识司法的功能和作用，建立有效的司法介入机制。
二、水污染纠纷司法介入的困惑与调整
虽然我们从理论和现实层面分析了水污染纠纷司法介入的必要性，但在现实中，即使规定有水污染损害赔偿诉讼制度，也少有污染纠纷进入司法领域。这表明，仅有对司法介入的必要性分析是不够的，我们还必须论证其合理性，通过考察现行制度是否存在缺陷而导致司法救济通道的不畅从而确定其调整方向。
(一)司法介入不足的原因
考察司法通道是否通畅，其判断标准是诉权和审判权的行使畅通与否。目前，就水污染的司法救助而言，在这两个方面都存在问题:
1. 诉权行使的不畅
决定当事人是否为权利而斗争，积极行使诉权的因素有三个，即诉讼资格、法律意识和政府干预。
(1)在诉讼资格方面，我国所采取的直接利害关系当事人说影响了水污染受害人提起诉讼。我国法律规定适格当事人应与案件有直接利害关系，没有直接利害关系的人无权向法院提起诉讼。对水污染纠纷而言，如果固守这种条件，无论是受害者的私益救济还是对水环境和水资源的公益救济都很难实现。
在私益救济中，水污染影响面广，当事人多，并且带有不确定性。要求单个受害者分别提起诉讼，其成本巨大，获益甚小，其结果可能是受害者不愿提起诉讼。而代表人诉讼的门槛过高，加上地方法院从案件受理量考虑， 代表人诉讼形式采用的很少。像渔民协会等受害者授权的组织或团体的诉讼资格根本无法得到确认，在这种情况下，很少有案件进入司法程序是必然的。
而对于公益救济，因为直接利害关系理论，流域管理部门的诉讼主体资格受到污染者的强烈质疑，还不要说与水资源和水环境没有直接关系的环保团体行业性组织和其他公民了。
毋庸置疑，水资源和水环境本身就是财富，是生态性资产，对其破坏和污染，应当有人站出来请求救济。所以通过法院判决理论的创新，肯定流域机构、行业性组织、环保团体和公民就水资源或水环境本身遭受的损害提起损害赔偿之诉或排除危害之诉。
(2)受害者通过诉讼维权意识的不足影响到司法救助的力度。
在现实中，大部分污染受害者都是以水为生的农民和渔民，没有适当的司法救助制度的安排，他们不知、不愿或不能提起诉讼。如沱江污染事件就十分典型。在沱江污染受害的四川雁江区，其常住人口80%是农民，而其中80% 是法盲。如果出现污染侵害或者纠纷，能够想到打官司的微乎其微，所以，当地渔民虽然对获得的污染赔付不满，也无人提起损害赔偿诉讼。为此，需要做两方面的工作。一方面是通过法院的判决效应，促进他们行使诉权的积极性。另一方面是加强诉讼支持，即通过诉讼费用规则的改进和允许环保团体、专业律师的参加来增进受害者的诉讼能力。而这些，对于恪守司法消极主义的地方法院很难做到。
(3)强烈的地方干预使当事人不敢行使诉权。由于水具有流域特性，上下游、左右岸， 政府、企业和公民的利益诉求是不同的，这导致在具体的污染案件中，政府可能会由于其本身利益的考虑，依据其强势地位阻止或妨碍其他当事人以诉讼形式寻求救济。而当事人也深知，在这种情况下，即使提起诉讼，受政府态度影响的地方法院也不可能支持其诉讼请求。因而，也就不会提起诉讼。沱江污染事件中，由于地方政府的介入，当地受污染影响的企业没有一个敢于提起诉讼来索赔就是例证。
2.审判权行使缺位
(1)生态的整体性与现有管辖体制的分割之间存在严重冲突。按照传统的管辖理论，对国内侵权纠纷的管辖有明确的规定，我国民事诉讼法第29条规定: 因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。侵权行为地是指构成侵权行为的法律事实地，包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。由于水污染经常发生在一个连续的、流动的、具有整体性的生态单元中，决定了侵权行为地往往跨越多个行政区域。因此，在水污染案件的管辖上，不能简单适用一般案件的管辖规则。但目前的审判管辖体制的设置只重视区域机构而忽视流域审判机构，其弊端已暴露无遗。因此，管辖权的设置必须从流域管理的特征出发，将管辖权集中在流域性的审判机构。
（2)地方保护主义的泛滥使跨区域的水污染案件的司法解决严重缺位。
现行管辖制度的负面因素导致地方保护主义获得极大的滋生空间。为此，法官往往在合法的案件处理结果之外，寻找到一种既维护本地利益，又不受监督机构约束，更无需承担诉讼风险的结案方式。可以说，现行管辖制度弱化了程序法和实体法对法院和法官的约束和规范，使得某些极大损害外地当事人合法权益和公共利益的案件处理结果能够以合法的形式出现。在水污染案件的审理中，这一问题由于地方利益和流域利益之间的冲突而更加突出。在目前以区域为单位管辖体制下，审判机构受地方利益的制约，难以充分保护受害者的合法利益。这反过来也会影响当事人寻求司法救济的信心。
(二)司法介入的调整
综上，要解决水污染司法救助不畅的问题，就必须以水污染的特性为基础，从方便诉权和审判权行使方面重新考察审判组织的建构，提高司法权威。这种审判机构应当是专门审理机构而非普通地方法院。也就是说，应该由专门法院来管辖水污染案件。
1. 水污染的流域特性是确定管辖的基础
水作为一种环境要素， 具有明显的流域特征。流域是一种典型的自然区域，它是指一条河流( 或水系)的集水区域，以河流为中心，由分水岭包围，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地域上有明确的边界范围[2]。从一定意义上讲，流域是一个以水系为核心的完整的生态系统，它体现的是水环境系统的特性。每个流域因自然条件的不同而存在差异，水污染物进入不同流域也会呈现不同的后果，因而不同的流域必然会产生不同的污染特征。具体而言，水污染的流域特性体现在如下几个方面:
(1)自然特性。实际上，流域是自然区域的一种特殊类型，流域内各自然要素的关系极为密切，地区间相互影响显著，上下游之间、左右岸之间关系密不可分。但是，不同的自然环境条件决定着流域的自然特性，如水量、水质本底值、水生生物以及水流经过区域的气候带、土壤、植被等状况。这些条件或状况的不同决定了流域不同的环境自净能力或者不同的环境容量，如我们熟知的径流量与纳污能力的关系就是如此，径流量小的流域其纳污能力也低，较之于径流量大的河流更容易受到污染物的危害。
(2)经济特性。
人类文明的发祥地均为世界著名的流域，从我们的远祖逐水草而居，到工业革命时期的工厂傍河流而建，人类无论是为了基本生存，还是为了迅速发展，流域都起着决定性作用。从另一个角度可以说，流域特性决定了生产力布局，流域同时也是一个重要的经济区域。不同的生产力布局反过来又对流域的自然特性产生重要影响，水污染就是其中最大、也是最为严重的影响之一。
( 3)人文特性。流域文明还告诉我们一个非常重要的信息，即流域与文化的发展密不可分。不同的流域文明代表着不同的文化现象，这些文化现象有的与经济发展程度有关，如水上运输能力; 有些则与经济发展程度无关，如对水的崇拜。民族文化很大程度上反映的是对人与自然关系的认识，决定着人们的生活方式，不管是原始的、还是现代的，生态伦理都决定着人们对待流域的态度。有一些河流保护得很好，重要的原因在于流域文化不允许任何人破坏自然、污染河流。因此，不同的流域文化也会对水污染产生不容忽视的影响。
水污染的流域特性表明，水污染从自然属性上讲，可以分为两类:一类是可能带来流域性污染或破坏后果的污染; 另一类是不造成流域性破坏的污染。同时也告诫我们: 水污染纠纷的处理必须高度关注这些特性，否则，可能出现适得其反的结果。我认为，对于可能带来流域性污染或破坏后果而引发的水污染纠纷(以下简称流域水污染纠纷)，应该由专门法院进行管辖。
2.专门管辖是处理流域水污染纠纷的最佳途径
从接近正义的观点来看，专门的审理机构是公民的非传统权益利用诉讼获得正当程序保护的最佳途径。接近正义观认为，要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法院制度。这种制度积极鼓励人们提出诉讼请求，并让人们享受到先进的实体法所带来的利益[3]。基于流域所涉利益的扩散性和社会性，程序保障需要考虑鼓励每一个合法利益可能受到损害的人提起诉讼，需要考虑到发挥法院的能动作用。而原来审判机构的设置没有考虑到这种需要，其理念和规则都影响到鼓励公民利用司法途径来推动环境保护的制度设计愿望，影响到环境保护领域公民诉权的实现。因此，有必要通过设置专门的审判机构，解决水资源和水环境保护实现的组织保障问题。
从流域水污染纠纷解决的专业性和科学技术性的角度来看，专门的审判组织是水污染纠纷顺利解决的技术要求。由于环境问题与科学技术密切相关，在流域水污染纠纷的解决过程中，经常要面临诸多技术性的判断问题，如流域污染中各种污染源的属性、污染损害是否发生、损害的程度、致病机理、环境资源的价值和可恢复性等。因而，在处理水纠纷时，如何处理水纠纷中的科学技术因素，如何判断科学不确定性的证据，如何采取预防性措施，如何看待专门人员在纠纷解决过程中的作用，都需要专业性的制度和规则。随着科学技术的进步，水污染问题进一步复杂，使得水污染纠纷的解决也日益复杂。因此，对水污染纠纷的解决需要专门性的审判组织依靠先进的环保理念和积累的环保审判经验来进行，需要专门性的审判组织吸收受过水环境与水资源保护系统训练的人员和业性人员参与来进行。
从水污染纠纷的大量存在的现状及其与传统纠纷的严格差异的角度看，专门的审判组织是及时有效解决争端并保证司法机制畅通的现实要求。由于人们的环境意识的提高以及传统发展思路在地方占据主流，我国水污染纠纷呈愈演愈烈趋势，根据国家环境保护部发布的年度统计报告，我国每两天就发生一起水污染，大型、突发性污染事件十分频繁。水污染纠纷的大量存在及其中所蕴含的利益冲突复杂性，环境损害的难以恢复性等都要求纠纷能够得到及时处理，这给受理法院带来巨大的压力。现有的审判组织的配置已经不能适应类型化的水污染纠纷处理的需要，将流域水污染纠纷仍然放在地方审判组织进行审理， 带来的只能是拖延和漠视，并对它们原有的职能造成冲击。当流域水污染纠纷大量出现时，无论是从质的规定性还是从量的规定性来看，就有必要交由专门性审判组织来解决。这不仅解决了水污染纠纷程序保障机制的实施问题，也将地方审判组织从流域水污染纠纷处理中的困境中解脱出来，形成多元化的审判体系，以应对不同纠纷解决的需要。
三、流域水污染纠纷专门管辖的意义与趋向
(一)流域水污染纠纷专门管辖的意义
1.专门管辖有利于流域水环境与水资源的持续利用和司法保护
流域水环境与水资源在我国具有极端重要的地位。以长江为例，长江年均径流量约为9600亿立方米，其水资源量约占全国水资源总量的35%，流域人口众多，经济发达，国内生产总值占35%。长江流域的水对于工农业生产，人民生活质量，流域生态环境具有不可替代、无法估量的巨大作用。现阶段长江流域的污染现状表明，为避免长江生态系统面临极限压力而陷入崩溃，必须要加大加强对长江流域水环境与水资源的保护。这种保护的途径主要是进行流域的统一管理，强化公众参与，加强司法监督。其中，司法监督具有特别的意义。它是解决污染纠纷的最效方式，是确保公众参与的重要途径，是监督流域管理机构履行职责的有力手段。从国际经验和本土实践来看，专门法院管辖是强化司法功能的重要做法。专门管辖使流域水资源案件与其他水环境资源案件系属于不同的法院体系，使流域水问题突出起来，使流域水的利益相对独立起来，体现流域对可持续发展的重要地位和作用，从而促进流域水资源的持续利用。
2.专门管辖有利于流域水污染案件当事人接近正义的实现
接近正义要求通过司法改革，方便当事人走进法院，保障当事人接受裁判权，实现社会正义。流域水污染案件的特殊性体现在，它们往往越出司法范畴而演变， 即各地方政府出于地方利益的计量，往往插手干预案件的管辖规则。这些案件的特殊性还在于他们往往涉及众多原告或被告，而这些当事人往往不在同一法院辖区内，使管辖问题趋于复杂化。这使得当事人在判断哪个法院更适合，更公正，办事效率更高上决策困难。而法院在判断自己是否具有管辖权时，也遇到许多困难。一是原告以侵权行为地作为连接点向法院起诉时，法院必须判断该行为地是否在本院辖区内，但由于水体的流动性、水污染所涉及的复杂致害机理、水污染的专门技术性，长江流域污染源众多且分布不同，要科学判断侵权行为地相当困难。二是上下级法院无法准确判断其对某个水污染案件是否具有管辖权，因为水污染案件所导致的损害类型众多，表现形式多样，无法用重大影响来作为判断管辖权的标准。在世界各国民事诉讼改革的方向趋于降低诉讼成本、提高司法效率，使当事人获得接近法院的权利时，实行专门管辖是流域水污染诉讼一个不错的选择。
3. 专门管辖有利于实现流域水污染案件裁判的专业化、合理化
水污染案件的特性需要专业型法官进行审理。第一，技术性很强。水污染的形成机理复杂，微弱来源广泛，损害后果难以确定。第二，涉及社会公共利益，与个人利益冲突严重。该类案件往往涉及数量巨大的被害人，妥善审理对于及时化解纠纷、保持社会稳定具有十分重要的意义; 案件判决结果往往对众多排污企业产生极大的影响，所以常常受到企业的、行政的强力干预。第三，这些案件往往需要高超的庭审技术。因为它们往往涉及多种利益，其中涉及的因果关系证明、举证责任分配、法律适用等问题的复杂性都超过了一般侵权案件。由专门法院进行管辖，可以减少审判主体，从而减少因审判主体众多而可能导致的相似案件不同处理的情况。由专业型法官进行审理，也可以降低审判成本，将普通法院从复杂的水污染纠纷中解脱出来而集中于常规案件的审理。流域涉及面积广大，可能有数百个基层法院、几十上百个中级法院，与其将这类案件所需要的专门法官通过培训和引进，他们分散到若干个法院，不如集中力量，将他们统一安排在某个专门法院。事实上，大多数基层法院、中级法院任务繁重，也无力对某种类型案件形成专业化审判，期望每个地方法院都能从容应付愈来愈多的、愈来愈复杂的水污染案件也是现实的。专门管辖使裁判主体从多元走向一元，在风格上也将趋向专业化、稳定化、单一化，有助于强化裁判的预测、效率。
4. 专门管辖有利于促进水环境与水资源公共政策的合理化
水环境与水资源公共政策是指以水环境与水资源为对象或内容的立法机关的立法和行政机关的抽象行政行为。公共政策的缺陷表现在两个方面:公共政策过于抽象或不清楚所带来的缺乏操作性问题;公共政策出现了漏洞，使某个行为或事件逃逸出调整范围之外。目前《水法》、《水污染防治法》等涉水相关法律都比较抽象或有些条款缺乏明晰性，无法构成行为模式，而且存在不少立法漏洞。对第一个方面的缺陷的弥补在很大程度上依赖于法官制作裁判时对法律的解释。对于流域水污染的案件，涉及的利益主体较多，利益性质较复杂，一般基层、中级法院难以胜任。第二个方面缺陷的弥补需要发挥法院的司法能动主义，发挥其政策制定功能。但是，司法能动主义需审慎行使，因为无论是立法机构还是行政机构，都不可能长期忍受法院裁判过度干涉其决策事务，会采取以与法院介入政策制定领域的力度相同的或更强的反弹力侵入到司法领域，损害审判的独立性。[4]所以，政策形成职能的合理先例需要作出决策的法院级别较高，作出决策的法官具有较高的专业素质，有资格作出决策的法院应尽可能地少从而预防政策形成之间的可能冲突。流域水环境与水资源法律、法规、相关政策必须是在考虑个别特殊情形前提下尽可能保持统一性而不是分散性、具体性而不是抽象性、完全性而不是非完全性，这样才能使流域管理机构在保护水环境与资源的行动中发挥更大的效能，各私法主体才会更加自觉地守法，所以发挥专门法院弥补政策缺陷的积极作用是十分重要的。另外，专家型法官专门提供水污染案件信息，可以确保信息质量，在查询信息的及时性方面，专门管辖也显示出优势。
5.专门管辖有助于流域的统一管理和对外开放
水资源的流动性、流域性和生态系统完整性，决定了水资源按照流域统一管理的必然性，依照水资源的流域特性发展以自然流域为单元的水资源统一管理模式，正为世界各国所认识和采用。我国2002年新修订的《水法》强化了水资源的统一管理，奠定了流域管理机构的法律地位。到目前为止，虽然还不完善，但长江流域管理已基本形成体系。因而长江流域在水资源、航运、海事等的统一管理要求流域内法律的统一适用，要求统一的司法监督。否则，流域管理可能因缺少司法支持而不能很好发挥功效。随着中国改革开放的步伐，已有众多的外国企业或涉外企业在中国发展，也有许多涉外水污染案件诉至法院。
WTO透明度原则要求法律、法规、审理规则明晰，审理、裁判公开，法官适用法律具体、明确，要求法官在开庭审理时娴熟运用庭审规则、庭审艺术，并在裁判文书的制作上与国际惯例、国际水平接轨。所以法官个人素质对于稳定和促进经济涉外投资、涉外贸易具有十分重要的意义。正因为以上原因，流域水污染案件的审理要求较强的审判承载能力和审判力量，特别是对法官个人素质要求很高流域水污染案件的专门管辖对于涉外案件在法律上的统一适用和对当事人的公平保护具有优势。
6.流域水污染案件专门管辖有利于克服地方保护主义
流域水污染纠纷的审理较一般纠纷更易发生地方保护问题，因为: 其一，整个流域内有许多利益相对独立的地方政府，多元利益主体并存。其二，水资源、水环境是地方政府充分实现其任期内政绩的重要资源保证，对水资源的争夺激烈; 另一方面，地方经济的发展不可避免会对水体造成污染。其三，法院在人、财、物等方面受制于地方政府，司法独立性不强。在经济发展和需求地方利益的压力下，地方保护主义使流域面临灾难。专门管辖使地方保护主义大为减少，因为少了可以直接影响他们的地方政府。从目前我国司法体制来看，实行专门管辖有利于克服地方保护主义，更好保护水资源。
(二)流域水污染纠纷专门管辖的取向
《海事诉讼法》第七条第二款规定:因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质，海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染损害提起的诉讼， 由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。这表明，我国海事法院仅对部分流域水污染案件享有管辖权。我们认为，海事法院的现有管辖权是不够的，需要根据流域水污染纠纷解决的需要加以调整。我们所提出的流域水污染专门管辖在此有特定含义，它是指由海事法院专门管辖流域水污染案件。
1. 流域水污染案件专门管辖是对现有专门管辖制度收案范围的扩展
我国海事诉讼专门管辖不以行政区划为基准，而是以流域的分布状况为基准，以长江流域为例，作为海事法院辖区的有武汉海事法院和上海海事法院。实行海事法院专属管辖后，收案范围将大大扩展。如武汉海事法院的管辖区域是自四川兰家沧至江苏浏河口的长江干线。因为整个流域水环境与水资源是一个统一的整体，为了更好地促进流域水环境与水资源的可持续性保护，就水污染案件而言，应当扩展海事法院管辖区域至长江流域的主要支流因船舶、港口、岸边工程以及陆源污染等引起的流域水污染纠纷。
2. 流域水污染案件专门管辖是对我国民事诉讼法管辖规则的突破
我国环境民事案件的管辖是依特殊地域管辖规则因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖来确定的，实行专门管辖后，首先是审级提高了，因为海事法院在级别上相当于中级法院;其次是管辖法院大大减少了，由原来的数个、数百个减为一个。再次是有原来的普通法院管辖实现了有专门法院管辖。
3.流域水污染案件专门管辖是对流域水污染案件的全面管辖
在现行的审判权体系中，海事法院不具有行政案件的审判权，由于流域水污染纠纷的行政处理是法律赋予的职权，且与司法处理的密切联系或者机制运行的需要，加之流域水环境保护公益诉讼机制的设立也需要民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接，因此，专门管辖应该将流域水污染行政案件的审判权赋予海事法院。
4.流域水污染案件专门管辖不是集中管辖
2002年2月25日，最高法院公布了《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的决定》，对涉外民商事案件实行集中管辖作了较系统的规定。集中管辖是由少数收案较多、审判力量较强的中级法院或基层法院等普通法院管辖，而不是专门法院管辖。集中管辖的许多案件与受诉法院辖区并无密切联系或实际联系，仅是因为管辖政策的特别规定而定;专门管辖的对象则是对象案件与海事法院的辖区有实际联系、密切联系，是根据一般的管辖原理而定。
5.流域水污染案件专门管辖是指对流域水污染案件的管辖，而非对一般水污染侵权案件的管辖
对全流域涉水污染案件，仍然存在海事法院与普通法院的分工。海事法院受理的是流域污染侵权案件，即因干流及其支流发生的对流域水资源、水环境造成损害的污染案件。而地方上的普通法院受理支流、发生的一般水污染侵权案件。判断支流污染案件是否为海事法院管辖的标准是该污染是否对流域的水资源和水环境造成损害。而这种损害不仅是指经济意义的，还包括生态、美学意义上的; 不仅是水质水量的改变，还包括流域的污染负荷力和生态承载力。
四、海事法院管辖的适当性与可行性
(一)海事法院管辖的适当性
管辖是各级法院受理第一审案件的分工和权限。管辖就是对属于法院主管范围案件的具体落实，具体确定由哪个法院来行使审判权。我国是依据下列原则来确定管辖的。第一，便于当事人进行诉讼。尽可能为当事人提高诉讼上的便利，是我国诉讼立法的指导思想，也是确定管辖应遵循的原则。第二，便于法院审理案件和执行裁判。为使诉讼富有效率的进行，在确定管辖时必须为法院实施诉讼行为提供便利。第三，保证案件公正审判。公正是司法的灵魂，保证案件得到公正审判是确立管辖的基本原则。第四，保证各级法院工作负担的均衡。在确定管辖时，应考虑各级法院职能和任务上的区别，使他们在工作负担上尽可能做到均衡。第五，有利于维护国家主权。司法权是国家主权的重要经济组成部分，在涉外民事诉讼中，管辖问题与国家主权有密切关系，是国家主权在司法问题上的具体体现。由海事法院对流域水污染案件实行专门管辖是符合这些原则的。
首先，它能克服地方保护主义，保证司法公正。要有效遏制和克服地方保护主义，确保司法独立，就要剥离当事人一方与受诉法院的特殊地缘管辖。海事法院与长江流域内各地方政府没有直接的关联，这能保证它不必考虑地方政府的利益，不受地方政府的影响，而能从案件事实和法律精神出发来处理水污染纠纷。
其次，它方便污染纠纷当事人进行诉讼和法院审理案件。我国海事法院独立性、专业性很高，由其管辖水污染案件， 有利于排除执行水污染防治和水环境保护法律的各种障碍，发挥专家型法官的聪明才智， 保证办案质量， 提高办案效率，从而推动水污染治理，保障可持续发展。
再次，它有助于实现普通法院与专门法院的合理分工。海事法院受理的是流域海事案件，其有能力、有容量受理水污染案件。而流域内的各基层和中级人民法院管辖范围相对较宽，审理任务相对繁重。将流域水污染案件这种专业性较强的案件完全交由海事法院管辖，有助于坚强这些法院的受理负担，也有助于法院之间的合理分工和协调。
(二)海事法院管辖的可行性
首先，海事法院长期以来对流域海事案件的受理为流域水污染案件的审理提供了专业审判经验和专业审判人员。1984年11月14日，全国人民代表大会常务委员会为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国的司法管辖权，及时受理海事、海商案件，决定根据需要由最高人民法院设立海事法院，管辖第一审的海事案件和海商案件。最高人民法院先后在大连、天津、青岛、上海、广州、武汉、海口、厦门、宁波和北海设立了海事法院，专门审理海事和海商纠纷案件。2001年的《海事诉讼特别程序法》，2003年最高人民法院《关于适用海事诉讼特别程序法若干问题的解释》进一步明确了海事法院对海事案件实行专门管辖，其中就包括了船舶污染和江上、港口生产作业污染。海事法院对流域海事案件的审理无疑为同为流域案件和涉水案件的水污染案件提供了技术和专业审判人员上的保证。
其次，海事法院审判法庭的合理分布为水污染案件的受理和审理提供了组织上的保证。以武汉海事法院为例，武汉海事法院虽然设在湖北武汉，但其在长江各主要港口和城市都设有派出法庭，目前共有重庆、宜昌、武汉、常熟、南通和南京六个派出法庭。这种机构设置既保证了长江流域司法救助的统一，又方便了当事人进行诉讼。
(三) 海事法院管辖流域水污染案件的类型
根据流域水资源和水环境保护的需要，海事法院除管辖原有的流域的海事、海商案件外，还应对流域的水污染案件进行专门管辖。
就诉讼形式而言，这些水污染案件包括因流域污染直接遭受到财产损失和人身损害的公民、法人提起的私益诉讼，也包括负责流域生态环境保护的主管机关，在其职责范围内代表国家和其他组织、公民就自然资源损害、生态损害提起的公益诉讼。既包括民事诉讼，也包括行政诉讼。
就污染源而言，这些案件包括:一、是排放陆源污染物对流域生态环境造成损害的案件， 既包括通过支流和排污口直接或间接将污染物排入干流造成的损害， 也包括从沿岸陆地上直接将污染物排入流域造成的损害;二是从事江岸工程建设项目对海洋环境造成损害的案件，包括在新建、改建、扩建江岸工程项目过程中弃置、堆放和处理固体废弃物等活动，对生态保护区、滨江自然遗迹和人文遗迹、大坝水库、重要渔业水域等需要特别保护的区域造成的污染损害;三是从事流域工程建设项目对造成损害的案件、如建设大桥、大坝所造成的环境损害。四是倾倒废弃物对流域环境造成损害的案件，包括通过船舶、航空器或其他载运工具，向流域处置废弃物和其他有害物质对流域造成的损害;五是船舶及有关作业活动对流域环境造成损害的案件， 包括船舶向流域排放污染物、船舶垃圾以及因船舶碰撞、火灾或者爆炸等引起的事故而造成的水环境污染损害; 等等。
参考文献:
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文章来源：甘肃社会科学2009年第3期