借鉴国外节水经验促进我国水资源节约

黄铁苗 胡青丹

(本文系黄铁苗主持的国家社科基金项目《节约型社会论》（编号：05BJL017）的阶段性研究成果之一。)

摘  要:国外十分重视节水,不少国家有许多先进做法和成功经验，值得我们学习和借鉴。我们可以从促进节水技术的创新与推广、制定政策措施以优化产业结构、加快水资源的市场化建设、实行节水效率标识的强制认证、建立完善的法律法规体系、加强宣传教育以提高全民节水意识等六个方面展开工作，以实现我国水资源的充分和合理使用。

关键词:国外节水经验 借鉴 水资源节约

目前，我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，人均占有量为2200 立方米，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。进入21世纪，全国668个城市中有400多个供水短缺，110个城市严重缺水。在严重短缺的背后，水资源的低效利用及大量浪费却是一个不争的事实。由于水资源的相对有限性与人类对水资源需求的无限性，以及由于人类对水资源长期的破坏性使用，使世界水资源供不应求的矛盾日益突出，越来越成为影响人类生活与生产正常发展的重要制约因素之一。合理开发、利用水资源，保护生态环境，维护人与自然的和谐，已经成为21世纪全人类共同的使命。

一、国外节约水资源的做法与经验

国外许多国家和地区在工业化进程先行一步，对于工业化中出现的水资源短缺与浪费现象采取了一系列措施和做法，并获得了较好的效果。

（一）重视污水的处理与回用

污水处理与回用主要是对城市生活污水和工业污水进行处理，将处理过的水回用于生活与生产中对水质要求不高的一些地方，以达到节约用水的目的。目前，国外有不少城市将生产与生活中的污水和废水经过二级或三级处理净化后进行回收利用， 用于冲洗厕所、浇灌绿化带，也可以作为工业和商业设施、设备的冷却用水等。如新加坡鼓励工业在制冷、冲洗和生产用水等方面使用处理过的工业废水。目前在该地区已经有55 家企业开始对工业废水进行回用，仅此一项大约每天节省3180万升的饮用水。[1]10

（二）大力开发和推广节水器具

随着城市化率的不断提高，城市生活用水呈现日益增加的趋势，各国都十分重视城市的节约用水。目前，许多国家都在大力开发节水器具，已经开发出节水马桶、节水龙头、节水型水箱、节水型洗衣机、节水型喷头等多种节水器具。与此同时，采取了多种政策措施，大力推广节水器具的使用，减少用水设施与设备的“跑、冒、漏、滴”。如美国为推行和规范更换安装节水型用水器具，1992 年颁布了节水型室内用水器具的效率标准，使居民室内的旧型水龙头、厕所和淋浴头三种用水器具更换为节水型器具后节水50%以上。[1]10

（三）广泛使用防渗漏技术

一是广泛使用于农业生产。不少国家和地区对农业灌溉技术进行了大量的改进，采用和推广了低压管道输水的喷灌和微灌技术，减少了水在输送过程中的蒸发和渗漏，使水的有效利用率得以提高。如西班牙在农业灌溉中采用管道输水技术，管道输水可以减少水在配水过程中的蒸发和渗漏，使水的有效利用率提高20%-30%，粮食增产10%-20%。二是广泛用于城市输水设施。美国、欧洲和亚洲等国家和地区把降低供水管网系统的漏损水量作为供水企业的主要任务之一来对待。

（四）积极推进清洁生产技术

清洁生产技术的出现是人类工业生产迅速发展的历史必然，是人类对工业化大生产所制造出的有损于自然生态和人类自身的污染这种负面作用的逐渐认识所做出的反应和行动。自1989年联合国开始在全球范围内推行清洁生产以来，全球先后有30多个国家建立了国家清洁生产中心，推动着大多数国家的清洁生产不断向深度和广度拓展，对水资源的节约产生了积极效果。如西班牙在工业领域逐步推行清洁生产政策，包括减少用水量、降低污染负荷以及循环利用工业废水等。西班牙一家生产铸铝零件的工厂，实施清洁生产项目，通过循环使用清洗液，总用水量降低了33%，产生的废水量减少了95%，化学品的消耗量减少了70%。[1]10

（五）加快发展海水淡化技术

人类缺水情况日益严重并非因为地球缺水，而是缺少人类生产生活中必需的淡水。随着科学技术的进步，海水淡化为全球淡水供应开辟了广阔的前景。如意大利西西里岛有500万居民，2005年日产海水淡化水量为13.5万立方米，约占全部可饮用水源的15%-20%。因此，越来越多的国家为了解决日益紧张的淡水供应问题，在加大资金投入促进海水淡化产业的发展的同时，积极研究制定鼓励发展海水淡化产业的政策措施。如美国2004年颁布了《脱盐电价优惠法》，明确规定能源部应对海水淡化工厂给予每吨水0.16美元的直接补贴，或在2015年底前，与海水淡化工厂就价格优惠问题签署书面协议，明确补贴总额。[2]101-103

（六）采取经济手段，发展水权市场，完善水资源价格形成机制

一些国家在通过法律确定水权制度的基础上，建立了水权交易市场，通过市场机制对水资源进行有效配置，如澳大利亚在墨累―达令水系建立了一个跨州的水市场。许多城市通过制订水价政策，一方面利用价格杠杆，调节水价，促进节水工作；另一方面收取合理费用以偿还工程建设投资和支付维护管理费用。目前，国外比较常用的水价政策是累进制水价和高峰用水价。日本东京则采取了抑制需要型的收费方法，即东京都内一船用户水费为基本水费和超量水费两种。对供水管在13-25毫米的用户，耗水量不超过10立方米时，每月只收基本水费800-1320 日元。超过这一标准，增收超量水费，按每10立方米为一单位递增，超过水量越大，收费标准就越高。对供水管直径为100毫米以上的用户，除基本水费较高外，超量部分每立方米一律增收375日元。[3]

（七）运用行政手段，加强水资源管理，推进产业结构升级

政府的行政干预对于合理使用水资源是非常重要的，一些国家从传统的部门分割管理转向综合的水资源管理，由国家水资源管理机构统一管理水的开发、分配、收费以及污水处理、水资源保护等。此外，政府还制定了许多的激励政策，鼓励节水技术的发展，淘汰落后的生产工艺和设备，加大宣传教育力度以培养公众的节水意识。如，以色列对水资源的重视首先体现在管理上，政府设有专门负责资源相关事务的水资源管理委员会。该委员会由政府官员和各类水资源问题专家联合组成，负责水资源开发利用政策的制定、规划和管理以及污染防治等。[2]11

（八）通过立法手段，结合行政手段等，培养公民的水资源忧患意识

国外在加强对水资源的有效管理时，也以国家的强制力作为后盾，通过法律法规对民众加以引导，提倡节约用水，反对浪费水资源。一些国家所制订的法律不仅仅在于要求公民该如何行为，同时也规定了政府以及各执法部门的义务，每一级政府、每一个公民都应当履行保护水资源和节约用水的义务，否则，将会受到法律的惩罚。如德国早在上世纪50 年代就制定了《水资源法》。后来又增加了《废水收费法》，这部法规经过多次修正补充，细则多达35 项，它的严厉之处在于，不管是家庭还是企业，都必须按照用水量的多少和水污染物含量的高低交纳排污费。德国严格依法管水的做法对促进全民爱水、节水意识的增强，起到了积极的作用。[4]

二、国外重视水资源节约对我国的启示

对于极为有限的水资源，我们必须加倍珍惜。他山之石，可以攻玉。在制定节水政策和发展节水技术等方面，都应该借鉴国外的先进做法和成功经验，以实现我国水资源的充分利用和合理使用。

（一）促进节水技术的创新与推广

一是农业节水技术。从现有的利用构成来看，农业用水占70%左右，粮食生产耗水量是发达国家的2～3倍，[5]灌溉中浪费较多。因此，有必要改进农业灌溉方式，如仿效以色列大力推广滴灌和渗流灌溉技术，对大型灌区进行以节水增产为中心的配套设施的更新改造，使水资源得到充分利用；重点推广节水技术及节水耕作制度；选择抗旱品种，发展旱作农业。

二是工业节水技术。进一步提高水的重复利用率，这方面可学习新加坡鼓励工业在制冷、冲洗和过程用水等方面使用处理过的工业废水；继续完善污水配套管网工程、污水改排工程、污水处理厂等基础设施，提高污水处理率；推广循环用水、中水回用、海水利用及微咸水利用。

三是生活节水技术。借鉴国外经验，如美国，建立和完善现代化的污水收集和处理系统，不断提高城市污水的回收处理率；在居民生活用水中，可大力推广使用节水器具，如节水龙头、节水马桶、节水型水箱、节水型洗衣机等。此外，还可如印度等国家，建设收集雨水的装置和输水系统，将简单过滤后的雨水用于日常生活中。

（二）制定政策措施以优化产业结构

加大经济结构调整力度。一是合理布局产业，实现地区用水的合理化。对于水资源的地区不平衡，美国20世纪80年代打算从科罗拉多河调水为盐湖城地区供水，但调水成本约是当地地下水源成本的5.6倍。[1]14-21对此美国国内产生争论，并放弃了此方案。当前，我国的“南水北调”大型工程，也存在一些争议。解决的办法之一就是，按照因地制宜的原则，将耗水量相对大一些的行业和产业尽量安排在水资源相对充沛的南方，而耗水量小一些的产业可安置于水资源相对紧张的北方，这样可以使得全国的水资源得以协调。二是调整产业结构，促进行业用水的合理化。我们需要借鉴欧美等发达国家与地区的经验，缩减高耗水、低效益行业的规模，限制用水量大的项目的发展；强制关停浪费水资源的企业，尤其是用水大户；进一步淘汰落后的技术工艺和设施设备，制定政策措施促进企业采用先进技术与设备，促使企业改进技术以减少污水的排放量。

（三）加快水资源的市场化建设

从国外来看，建立合理的水权与水价制度和发展水市场对于实现水资源的有效利用是非常重要的。

一是建立水权制度。可学习日本以法律界定和保障水权的做法，在《水法》中规定：水权是一种长期独占水资源使用权的权利，同时也是一项特殊的财产权利，有许多约束条件的限制。这对于水权拥有者的受益权和处分权是一种极大的保护。当然，需要结合我国国情，逐步探索和建立我国的水权制度。可以先在我国的一些缺水地区实施以建立水权制度为核心的节水型社会试点，取得经验后可在全国范围内推广。

二是发展水权交易市场。科斯定理认为，法定权利的最初分配从效率角度上看是无关紧要的，只要这些权利能自由交换。换句话说就是，由法律所规定的法定权利分配不当，会在市场上通过自由交换得到校正。因此，发展水权交易市场是必要的。澳大利亚的做法是可取的，首先应建立一个全国性的水权交易市场，市场建立起来之后，水权拥有者可将多余的水资源出售，出售获得的资金便可以用来建立更加有效的水资源利用系统或者转型去生产回报率更高的产品。水资源的使用就可以从低回报率用途转移到高回报率用途。

三是完善水价形成机制。在合理的水价形成机制下，水价的高低应能反映水资源的稀缺程度，换句话说水的价格这只“无形的手”会引导人们去节约用水。我国现有的水价不能充分体现其价值，因此，需要完善水价形成机制。国外的累进制水价是可以仿效的，如可以对居民生活用水采用限额制，在限额之内，低价收取水费；超额用水则要收取高价；在工业生产中，按不同用户需求实行分质论价供水。对水质要求高者，收取较高水费；并对各用水户，确定其基本用水量，逐年核定其用水指标，对超出部分以高价收费，不足部分则可作为下一期的用水指标。

（四）实行节水效率标识的强制认证

2007年6月，国务院下发了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，强调要加大节能、节水产品认证管理力度，推动节能、节水产品认证。但当前，节水产品认证仍属于“自愿性产品性能认证”。[6]我们应借鉴国外先进经验，如澳大利亚颁布了《2005水效率标识和标准法案》并强制实行了WELS 水等级标签认证，建立一套有中国特色的节水效率标识强制认证体系。这样做是缓解我国淡水资源供应日益紧张的客观要求，也是规范和引导我国节水型产品市场发展壮大的重要举措。

我们将“节水效率标识”定义为：是指附在用水产品或其最小包装物上，表示产品节约水资源的效率等级等性能指标的一种信息标签，目的是为消费者的购买决策提供必要的信息，以引导和帮助消费者选择节约水资源的产品，从而影响用水产品的设计和市场销售，以促进产品用水效率的提高和节水技术的进步。节水效率标识的强制认证，表面上看是一种政府指令，其实是通过有效区分节水产品和耗水产品，以有利于消费者选择节水产品从而节省水费支出，并促使生产者开发、生产更节水的产品以满足消费者的需求。因而，这是一种间接的行政干预措施，是通过影响产品的供求关系，从而达到推广节水效率高的产品、实现水资源节约这一目标。

（五）建立完善的法律法规体系

由于相关法律法规存在不足，我国现行的与水相关的法律法规不能够完全应对水资源短缺问题，因此，有必要完善与水相关的法律法规，重构我国水资源节约法律体系。一是在《宪法》中规定单位和个人对水资源的使用权以及保护水资源、节约水资源的义务。二是在《民法》、《环境保护法》、《水法》等法律中完善水权制度，明确确立水权的财产权性质，在此基础上构建并逐步完善水权制度，允许单位、个人对依法取得的水权以买卖、出租等形式合法转让。如智利

在1981 年颁布的新《水法》中明确规定：水是公共使用的国家资源，但根据法律可以向个人授予永久性的和可以转让的水资源使用权。三是国务院可制定专门的水资源节约行政法规，如制定《工业节水标准》、《农业用水管理规定》等，以规范和指导各地区、各部门的用水行为。各部委可根据法律的授权，在职责范围内对相关行业做出水资源节约的规定，并将水资源利用状况作为考核干部政绩的一个指标。四是各省、自治区和直辖市可在法律、行政法规的基础上制定地方性法规和行政规章，以切实贯彻落实宪法、水法以及节水行政法规等，保障节水法律法规的有效实施。[7]

（六）加强宣传教育以提高全民节水意识

转变对水的传统认识，创新节水观念与意识，树立水的可持续发展观念，增强人们的水危机意识，对于推动节水工作的广泛深入发展是非常重要的。可以从三个方面来增强全民族的节水意识：一是强化人们的法律意识，同时加大执法力度以及违法的惩治力度，使全国人民从法律层面上认识并重视水资源危机。二是将有关节水的文献等系统地编入各类教材，从小学教育开始，就注重培养全国人民的节水意识。学习美国洛杉矶政府的做法，动员专家、学者作节水专题报告，并让学生观看有关方面的电影等。三是在全社会广泛开展保护水资源、节约用水及防治污水等一系列水环境和生态环境方面的持久宣传，使全国人民充分认识到节水的长期性和紧迫性。可借鉴美国联邦政府的做法，要求各级政府切实抓好对广大公众的宣传教育，充分利用现代传媒手段以及各种会议，大力宣传节水对促进我国经济社会可持续发展的重要性。

参考文献：

[1]郭培章,宋群.中外节水技术与政策案例研究[M].北京:中国计划出版社,2003.

[2]姜伟新.建设节约型社会（国际经验篇）[M].北京:中国发展出版社,2007.

[3]国外节水经验一览[N].中国水利报,2000-03-21.

[4]李松梧.建节水型社会看国外节水举措[J].河南水利与南水北调,2007(4).

[5]张基尧.我国水资源开发利用形势与问题[N].经济日报,2004-07-13.

[6]魏振豪,王胜举.中标：为新产品节能导航[J].中国新技术新产品,2007(7).

[7]黄锡良.水资源节约的立法问题研究[D].重庆:重庆大学,2007.

作者简介：黄铁苗，中共广东省委党校教授

胡青丹，中共广东省委党校硕士研究生

本文来源：《岭南学刊》2009 年第2 期