建设资源节约型社会  推进水权制度建设

  刘宇敏

（水利部政策法规司）

举世瞩目的中国共产党第十七次全国代表大会，是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会，大会高举旗帜、继往开来、求真务实，是一次团结的大会、胜利的大会、奋进的大会，对于鼓舞和动员全党、全国各族人民开创中国特色的社会主义事业新局面具有重大意义，对于我们抓住和用好重要战略机遇期、推动水利事业继续向前发展具有十分重大的意义。结合十七大报告中加强资源节约型、环节友好型社会建设的学习体会，探讨一下对中国水权制度建设的新认识。

一、认真学习领会十七大精神，从落实资源节约型社会建设高度理解中国水权制度建设的重要性

党的十七大报告中再次强调加强资源节约型、环境友好型社会建设，把资源节约型、环境友好型社会建设与工业化、现代化发展战略相提并论，充分说明党中央高度重视资源节约型社会的建设。中国水权制度建设是建设节水型社会的核心内容，是节约水资源的重要制度建设，是贯彻党的十七大精神，落实建设资源节约型社会的具体体现。应该从贯彻落实十七大精神的高度来理解水权制度建设的重大意义。

一是水权制度建设是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。党的十七大报告指出，科学发展观，核心是以人为本。以人为本最基本的要求就是关爱人的生命、珍视人的健康。我们搞工业化、现代化建设的根本目的就是为了提高人民群众的生活水平，促进人的全面发展。但是， 改革开放30年来，伴随物质文化生活的丰富和发展的同时，水污染却日益严重，成为严重威胁人民群众身体健康的重要因素。要改善水污染现状，稳定改革开放成果，落实科学发展观，建设资源节约型社会，亟待完善水权制度的政策法规来制约和规范水资源的节约和有效利用。

二是水权制度建设是实现全面建设小康社会的必然要求。全面建设小康社会，不仅包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，还包括生态文明建设，使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。随着经济总量不断扩大和人口持续增加，对能源资源的消费需求量将越来越大，各类污染物产生量也将不断增多，生态压力还会进一步加大，环境问题将会更加突出。水权制度建设将有效促进水资源的高效利用、减少污水排放，使生态环境质量明显改善。

三是水权制度建设是实施可持续发展战略的必然要求。我国已进入工业化、城镇化加快发展的阶段，这个阶段往往也是资源环境矛盾凸显的时期。靠过量消耗资源和牺牲环境维持经济增长是不可持续的。人类发展的历史已经表明，人类文明的发展和延续，与资源环境密切相关。目前，水资源条件特别是生态环境的恶化已威胁到人们的生存条件，如果再不重视节约水资源和保护环境，我们就会犯“吃祖宗饭、断子孙路”的错误，也将影响祖国繁荣复兴的伟大事业。

二、认真贯彻十七大精神，落实科学发展观，推进水权制度

建设水权制度是运用资源权属管理的理论，建立水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让的一整套的权属管理体系。水权制度建设是处理上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间等水资源利用的关系，并应用经济手段和市场方式处理供水与需水、短缺与浪费、开源与节流、用水和防污等水问题的水资源管理模式。其目的是要通过资源的权属管理，实现水资源的优化配置，提高水资源的利用效率和效益，以水资源可持续利用支持社会经济的可持续发展。

（一）充分认识建设国家水权制度的紧迫性

陈雷部长在中心组作的报告指出：“全球气候变暖和大规模人类活动导致我国水资源条件发生很大变化，加剧了水资源问题的复杂性，干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失等问题仍然十分突出”，生动形象地刻画了我国水资源的现状，对我们深刻认识新形势下水利面临的机遇和挑战具有十分重要的指导意义，我们要发挥政府社会管理职能，用制度创新破解水资源四大难题，用务实精神落实科学发展观，解决民生水利的迫切问题。

（二）水权制度建设进展情况

2000年水权制度研究热潮在中国兴起，其后，修订的《水法》、《黄河水量调度管理办法》、《黑河干流水量分配方案》、《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作指导意见》、《黄河水权转换管理实施办法（试行）》、《水利部关于水权转让的若干意见》、《水权制度建设框架》、《取水许可监督管理办法》、《取水许可水质管理规定》等法规和部规章以及2006年2月国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）都在不同的方面充实了水权制度的内容，为水权制度建设的核心内容，即初始水权分配、水权转让奠定了扎实基础。作为初始水权分配重要构架的《水量分配暂行办法》已于近期颁布，《取水权转让暂行办法》也正在完善之中。

（三）水权制度建设中的几个认识问题

为了更好地落实科学发展观，统筹各方利益，在水权制度建设中，有三个问题值得商榷。

一是《取水权转让暂行办法》的立法目的设计中，应有鼓励字样。因为转让的目的是促进水资源的节约，提高水资源的利用效率。应该提倡和鼓励取用水户通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施将节约的水资源进行有偿转让。

二是建议淡化初始水权问题。目前，对初始水权的认识大致有三种理解：第一种是借用美国为主的西方初始水权概念。即初始水权是依附于土地或优先占用的权力；第二种是中国汉字“初始”带来的麻烦。即初始就是老祖宗传下来的； 第三种是上述两种的混合体。由于初始水权理论认识上的分歧，水权转让的关键环节“明晰水权”成了争论的话题，成为水权制度建设造的一个障碍。中国水权的现状是水资源归国家所有，如果把它归为具有中国特色的水资源权属制度，在理论上没有统一初始水权认识之前，参照国家水资源综合规划中给流域和区域分配的水量作为水权的参考依据，就可以很好地解决目前的争论，推进水权制度建设， 因此建议淡化“初始水权”概念的争论。

三是建议在适当的时候调整《条例》中取水许可证年限的限制。在《条例》第二十五条中规定，取水许可证的有效期限一般为5年，最长不超过10年。此规定是制订水权转让年限的法律依据。水权转让的双方收益预期有可能是与转让年限成正比的，投资、收益对时间长短显得尤为重要。由于法律制度的设计上不能满足市场的需求，在实施的过程中，有可能会伤害取用水户节约用水的积极性。

本文来源：《中国水能及电气化》 2009年11月