对我国水权交易基本制度的初步研究

王　晓 韩宝平 顾　强

(中国矿业大学环境与测绘学院,江苏徐州221008)

　　摘要:我国的水权交易尚处于探索和起步阶段,建立健全水权交易基本制度对于完善和规范水权交易市场是十分必要的。对构建我国水权交易的基本制度进行了研究,提出了七项水权交易的基本制度保障。

关键词:水权 交易 机制

　　水资源问题已成为21世纪全球关注的热点,能否实现水资源的有效和可持续利用决定着世界各国在未来国际竞争中的地位。近年来,美国、澳大利亚、日本和墨西哥等国通过积极推行水改革和水权交易,较好地促进了节约用水和水资源的优化配置与可持续利用[1]。伴随着我国社会经济的持续发展、人口数量的增长以及工业化和城镇化进程的不断推进,用水需求的增长与水资源短缺之间的矛盾以及生活、生产和生态用水之间的竞争与冲突日益凸显,迫使政府努力寻求有效的解决方法。自水利部部长提出“水权和水市场”的观点以来,人们期望通过对水权、水市场理论的研究和实践,加快推进我国水资源市场化改革的步伐,并借助经济手段建立一套政府宏观协调、交易各方民主协商的水权交易机制,使有限的水资源在保持良好生态环境的同时为经济发展创造最大效益。浙江省东阳市和义乌市于2000 年11 月签订的有偿转让横锦水库5000 万m3 用水权协议,开创了我国区域间水权交易的先河,迈出了水权制度改革的重要一步,也为建立我国水权交易机制提供了有益的探索和实践[2] 。

据中国科学院院士沈珠江介绍,新《水法》中对水权转让问题还没有做出明确的规定,主要是因为目前对水权转让问题有三点疑虑:一是水权的取得是否公平合理;二是水价的确定如何保护欠发达地区和困难群众的利益;三是水资源状况受自然条件的影响很大。随着我国水权交易大气候的逐步形成,现行的法律和制度已不能适应水权交易的要求,有的法律规定已经阻碍了水权交易机制的建立,因此必须在新《水法》的指导下进行修订和完善。笔者就建立我国水权交易机制的基本制度保障提出如下构想。

一、理顺水资源管理体制

在计划经济体制下长期形成的水资源统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式和运行机制,是导致我国当前水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混乱,以行政权、经营权管理代替所有权管理,政企不分,事企不分的直接根源,也是建立我国现代水权制度的体制障碍之一[3]。实践证明,职权交叉、多元分割、政出多门、“多龙管水”的水资源分割管理体制,既不利于水资源的优化配置、高效利用、有效保护,又不利于水资源的综合治理与开发,发挥其综合功能和综合效益,更不利于资源和经济的协调发展。为了切实转变当前水资源管理的混乱状况,理顺水资源管理体制,修订后的新《水法》明确规定,国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,各级水行政主管部门和流域管理机构负责水资源的统一管理和监督工作,各级政府有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作,这就为实现水资源的统一规划、统一开发、统一使用和统一管理提供了有力的法律依据。2000 年,我国引黄济津跨流域调

水以及黄河、黑河和塔里木河跨行政区域调水的成功实践也充分表明,理顺水资源管理体制是建立我国水权交易机制的基本制度保障。

二、建立水资源所有权与使用权分离的制度

水资源的所有权和使用权就是水资源的产权和水权。水资源的使用权及其衍生出来的水资源的经营权和水污染物排放权(简称排污权) 是有价的。水市场交易针对的是水资源的使用权、经营权和排污权,将水资源的所有权与使用权分离出来,是进行水权交易的前提。新《水法》规定,水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使,国家拥有水资源产权。而根据我国现行法律,水资源产权是不能进行交易的,能够参与市场交易的只能是水资源的使用权。因此,只有首先将水资源所有权与使用权从权能上进行分离,再通过市场将两者联系起来,才能实现水资源国家所有制与水资源使用权交易合法性的统一,从而有效地促进水资源的优化配置和水权交易市场的健康发展[4] 。否则水资源所有权人就无法进行水资源使用权的交易和转让,建立水权交易市场也就无从谈起。我国现行法律还没有规定水资源所有权与使用权分离的制度,这是建立我国水权交易机制的制度障碍之一,因此必须在制订与新《水法》相配套的法律法规时将这一制度予以明确。

三、建立不权分配方案制度

水权交易必须建立在明晰水权的基础之上。只有交易的一方或各方拥有了水资源的使用权、经营权和排污权,才能进行水权交易。能否对水权进行公平合理的分配是实现水资源优化配置的核心问题,也是成功实施水权交易的首要条件。各级水行政部门要在确保环境水量需求的基础上,按照“水源地优先、基本生活用水优先、粮食安全优先、用水效益优先、投资份额优先、用水现状优先”的原则制定流域和区域水权分配方案,并从实际出发妥善处理好各优先原则之间的关系[5]。新《水法》规定,应当依据水资源规划,以流域为单元制定水权分配方案。跨省、自治区、直辖市的水权分配方案,由流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制订,报国务院或其授权的部门批准后执行。其它跨行政区域的水权分配方案,由共同的上一级人民政府水行政主管部门会同有关地方人民政府

制订,报本级人民政府批准后执行。上述跨区域的水权初始分配方式,能够超脱流域和区域的界限,兼顾流域上下游、左右岸以及生态环境的需要,宏观规划和配

置水资源。不跨行政区域的水权分配方案,由该行政区域地方人民政府的水行政主管部门负责制定并报本级人民政府批准执行。国家有关部门要在合理核算的基础上编制行业用水定额,为水权分配方案的合理制定提供政策和理论依据。同行政区域之间边界河流的水权分配方案,由有关县级以上地方人民政府报共同的上一级人民政府的水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水权分配方案,制定年度水权分配方案。

四、建立水资源使用权、经营权和排污权依法交易制度

新《水法》规定,国家对水资源依法实行有偿使用制度,但对水权转让问题暂时未作明确规定。我们认为,当权利人依法取得水资源的使用权、经营权和排污权全部或部分地进行转让或出卖的权力时,这种交易必须建立在合法的基础上,而且受让方最多只能享有出让方依法取得的剩余水资源使用权、经营权和排污

权,如使用期限、使用水量、经营范围、排放总量等。目前学术界对于水资源的使用权和经营权的交易取得了较为一致的意见,但对于排污权交易探讨较少。所谓排污权交易,就是排污企业通过污染治理和技术创新将节约下来的水污染物排放量在排污企业之间按照商业价格进行交易。允许排污权交易,并不意味着排污

企业只要有钱就能肆无忌惮地排放污水,无论“买”“卖”双方,其交易都只能在水污染物排放总量控制的前提下进行,并且要保证水资源的环境质量[6] 。这种

市场化手段不但可以极大地调动排污企业的积极性,使其可以选择更有利自身发展的方式主动减排,而且能大幅度减少污染物排放总量的总体费用。允许水资源的使用权、经营权和排污权依法交易,有利于水资源的优化配置与可持续利用,有利于发挥水资源的最大效益,这是建立水权交易机制最核心的内容。

五、修订取水许可办法

国务院于1993 年颁发的《取水许可制度实施办法》是我国水权制度的雏形,它为建立水权制度奠定了良好的基础,曾有效地遏制了水资源的无序开采,促进了节约用水和水资源的统一管理。但是本实施办法中“取水许可证不得转让”的规定,已经成为当前建立水权交易机制的法律障碍,必须尽快进行修订和完善。首先,要将水资源的使用权和经营权从法律上予以明确,允许用水户在不损害第三方合法权益和不危害水环境状况的情况下,依法转让取水权。当用水条件和水环境状况发生变化时,可由原发证机构依照法定程序对用水许可证的内容进行修改、调整或注销取水许可证。其次,国家对用水实行“总量控制”和“定额管理”相结合的制度,有关部门应根据核定的行业用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量,制定年度用水计划,对本行政区域内的年度用水实行总量控制,以促进各流域和区域水资源的优化配置和合理开发。第三,根据流域和区域水资源规划以及环境保护的要求确定取水的优先次序,原则上应按照人类基本生活用水、农业用水、工业和城市基本用水、生态环境基本用水、水产养殖用水、旅游用水、航行和航运用水的顺序确定取水优先次序。第四,按照批准的用水计划计量用水,实行计量收费和超定额累进加价制度。只有依法取得取水许可证,并缴纳水资源费,才能获得水资源的使用权和经营权。

六、完善水污染物排放总量许可办法

根据我国现行《水污染物排放许可证管理暂行办法》的规定,水污染物排放许可证是在控制污染物排放浓度管理的基础上通过排污申报登记取得的。显然,单纯对水污染物排放浓度进行控制已不能适应当前环境保护的要求,必须全面推行水污染物排放总量许可制度。具体地说,就是在实施污染物排放总量控制的前提下,由水行政主管部门或流域管理机构按照水功能区对水质要求和水体的自然净化能力核定该水域的纳污能力,向环境保护行政主管部门提出该水域的水污染限制排放总量意见,环境保护行政主管部门对水污染物排放总量进行分解,采用水污染物排放浓度和排放量相结合的方式核准各个排污企业的水污染物排放总量,并按照核准的指标给排污企业颁发水污染物排放总量许可证。只有依法取得水污染物排放总量许可证,并按照要求向国家缴纳一定的污水处理费之后,才能获得水污染物排放权。水行政主管部门或流域管理机构应当定期对水功能区的水质状况进行监测,发现重点污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告有关政府采取治理措施,并向环境保护行政主管部门通报。

七、构建水市场统一监督管理体系

鉴于水资源具有公益性和垄断性,其使用权、经营权和排污权的交易受到许多客观条件的限制,特别是跨流域、跨区域的水权交易,涉及流域上下游、左右岸和不同区域的水资源分配以及用水户之间的利益调整问题,与国民经济和社会发展关系十分密切,政府负有对水权交易进行统一监督管理的职责,尤其是在水市场形成的早期阶段。政府要发挥市场调控、民主协商在水权交易过程中的作用,强化对水资源市场化运作的宏观调控作用和法制保障功能。政府要提供包括有效产权和水权制度在内的基本法律和法规框架,建立用水和环境影响的科学与技术基准,制定有力的监测措施和发布水权交易信息,确保水权交易市场机制本身的效率,促进水权交易的有效实施,保护第三方和社会弱势群体的正当权益不因水权交易而受到伤害,保证水资源环境的基本健康[7] 。具体地说,政府应主要从五个方面加强对水市场的统一监督管理:一是政府通过制定水权初始分析方案和核准取水许可证、水污染物排放总量许可证的方式统一管理国有水资源的使用权、经营权和排污权；二是国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、其它有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府,依照国务院赋予的职权,负责统一管理全国的水权交易工作,任何其它国家机关、组织和个人均无权转让和交易国有水资源的使用权、经营权和排污权；三是各流域管理机构会同江河湖泊所在地的省、自治区、直辖市政府有关部门负责该地区水权交易工作;四是县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门,负责统一管理本行政区域的水权交易工作;五是水权交易活动必须接受政府的监督和宏观调控,水权交易必须依法进行登记,并报经相关水行政主管部门和环境保护行政主管部门审核。只有通过立法建立一套完整的水市场统一监督管理体系,才能维护水权交易市场的效率和公正性,确保水权交易政策与自然资源管理政策的一致性,打破水权交易的流域、区域和行业封锁,最大限度地减少和消除交易对国家和地区的发展目标、环境目标的影响以及对国家和地区的影响,以适应水的污染防治、水资源保护、水环境改善、节约用水和防洪的总体要求,并按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则,促进水资源的优化配置与可持续利用。

参考文献:

[1]鞠茂森,张仁田,等. 澳大利亚水交易[M].郑州:黄河水利出版社,2001（1）.

[2]胡鞍钢,王亚华.从东阳-义乌水权交易看我国水分配体制改革[J].中国水利, 2001(6)∶35～37.

[3]李曦,熊向阳,等.我国现代水权制度建立的体制障碍分析与改革构想[J].水利发展研究,2002,2(4)∶1～4.

[4]蔡守秋.论水权转让的范围、原则和条件.水权制度建设研讨会上的发言[R] . 2001.

[5]汪恕诚.水权和水市场――谈实现水资源优化配置的经济手段[J].水电能源科学,2001,19 (1)∶1～5.

[6]陈树荣.“二氧化硫排放交易”试点在七省市展开[N].人民日报(第二版) ,2002205231.

[7]鞠茂森,张仁田,等.澳大利亚水交易[M]. 郑州:黄河水利出版社, 2001,135.

本文来源：《资源开发与市场》2003，19(4)