欧美发达国家先后就土壤污染防治进行专门立法，土壤污染防治成为世界性的潮流，这种趋势是推动东亚、东南亚各国土壤污染防治立法的外部因素。受经济全球化的影响，欧美各国在房地产安全、农产品安全方面的要求日益严格，也刺激了东亚、东南亚地区对土壤污染防治立法的关注。例如，“泡沫经济”崩溃后，大量外国公司进入日本的房地产市场，它们要求提供土壤污染调查，以作为房地产交易的一部分，有力地带动了日本城市土壤污染调查市场的发展，在观念和制度上为2002 年《土壤污染对策法》的出台做了较好的准备。

（三）国民经济的发展状况，是决定土壤污染防治立法进程的经济基础

经验证明，调查、清除和再开发污染的土地是昂贵且耗时的，土壤污染防治立法建立在强大、稳定的资金来源之上。缺乏经济基础的立法，只能是空泛的政策宣告，无法落实为具体的行动。所以，一个国家或地区土壤污染防治立法的进程，既与政府能为土壤污染防治提供多少财政支持有关，也与所在国家和地区企业的负担能力有关。在大多数发达国家，有法定的资金来处理污染的土地，将之转为别的用途。然而，在东亚、东南亚地区，具备雄厚经济实力的政府和较强负担能力的企业较少。这也是迄今为止，只有三个国家和地区颁布了专门性的土壤污染防治法的主要原因，它们都属于经济比较发达的地区。

（四）对国内经济发展影响，是左右土壤污染防治立法宽严的重要因素

环境保护从来都不是单纯的观念或技术问题，土壤污染防治也不例外。从本国国情出发，立法宽严适中，循序渐进，既能有效防治土壤污染，又能与促进产业发展，培养新的国民经济增长点结合起来；立法过严过急，欲速则不达，反而伤害经济发展，不利于土壤污染防治。

土壤污染防治立法对经济发展的正面影响是：催生了土壤污染调查、土壤污染跟踪监测、土壤污染清除等新的环保市场，推动了相关环保产业的发展，有利于实现经济的可持续发展。据日本环境省所辖的土壤环境中心的初步计算，由于《土壤污染对策法》的实施而出现的相关市场规模达13.3 兆日元，其中调查费用为 2.3 兆日元，净化费用为 11 兆日元。4 此外，《土壤污染对策法》的实施，还刺激了土壤污染评价、土壤调查对策工程中介，以及与土壤污染有关的保险业务、金融业务等相关产业的发展。韩国《土壤环境保护法》颁布后，环境部有关人士介绍说，净化土壤费用根据污染程度有所不同，每吨约为 11.5 万韩元（约合 885 元人民币）。土壤环境评价将由市、道保健环境研究院等 28 家法定机构和农业基础公社等 9 家非法定机构负责，评价项目为铬和砷等 16 种法定土壤污染物质和土地交易双方合议所定的物质等。韩国的废弃物处理与综合利用和粪便、污水、畜产业废水处理设备的设计、制造、施工方面已达到上亿韩元的产业规模，不仅在国内得到广泛运用，而且积极开拓东南亚市场，将这些在国内已实践成熟的技术和设备投向国际市场。5 上述资料表明，宽严适中的土壤污染防治立法完全可以在培育新的环保市场和环保产业，促使污染治理由被动转向主动，促进土壤污染外部性的内部化方面有所作为。

但是，土壤污染防治立法对经济发展的负面影响也不可忽略：与土壤污染防治相关的费用大幅增长，可能会使相关产业不堪重负，反而不利于污染土壤的整治。韩国《土壤环境保护法》实施后，仅土壤环境评价这一制度，预计将会使工厂、加油站、有毒物质储藏设备、输油管埋设地区、矿山、洗衣店、胶卷显像设备等会诱发土壤污染的单位及设备相对集中地的地价大幅下跌，使许多企业对污染土地的再利用望而却步。

三、土壤污染防治的立法模式

土壤污染防治立法具有双重目标：一是预防，即阻断新的土壤污染源，二是整治，即对已经污染的土壤进行改良和恢复。这是土壤污染的特点决定的。土壤具有相对固定的自然属性，土壤污染是累积型污染，修复的难度很大，治理复杂，耗资巨大。要控制土壤污染，防固然必不可少，但治的重要性远甚于大气、水等流动型污染，必须建立专门的土壤污染整治制度。土壤污染防治的立法模式之争，指的是专门性的土壤污染防治立法，是采用单一的土壤污染整治法模式，还是采用既包括土壤污染的预防，又包括土壤污染的整治的复合性模式。

综观日本、韩国和台湾地区的专门性土壤污染防治立法，其立法模式高度统一，即采用单一的土壤污染整治法模式，至于土壤污染的预防，则交由其他外围立法来解决。

日本的土壤污染防治立法由二部分组成，一是专门性的土壤污染防治立法。包括《农业用地土壤污染防治法》与《土壤污染对策法》，其内容仅限于对已经污染的土壤的改良和恢复。二是与土壤污染预防相关的外围立法，包括《大气污染防治法》、《Dioxine类物质特别对策法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《化审法》、《肥料取缔法》、《农药取缔法》、《矿山保安法》等 6。这些外围立法通过对大气污染、Dioxine物质污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染，以及矿物污染的控制，从不同方面来阻断新的土壤污染源，从而达到预防土壤污染的目标。韩国的《土壤环境保护法》也只有单一的土壤污染整治功能，其内容限于对污染土壤的监测、调查及净化。台湾的《土壤与地下水污染整治法》则直接以“整治法”命名，内容也全部是关于已污染土壤的认定、管制与整治的，没有预防土壤污染的功能。

日本、韩国和台湾地区土壤污染防治立法的经验告诉我们，土壤污染防治立法是一个系统工程，专门性的土壤污染防治立法必不可少，但仅凭一部专门性的土壤污染防治立法不能解决土壤污染防治的全部问题。专门性的土壤污染防治立法应当采取单一的土壤污染整治法模式，主要解决已污染的土壤的改良和恢复问题。此外，针对土壤污染的各类污染源，还要不断制定或修改其他污染防治法，形成土壤污染防治的外围法群，只要这些相关法能得到确实执行，就能很好地预防新的土壤污染。这样，专门性立法与外围法群相结合，构成一个分工明确、各有所长、相互配合的土壤污染防治立法体系。

我国专门性的土壤污染防治立法，切忌选择既包括土壤污染的预防，又包括土壤污染的整治的复合性立法模式。一部《土壤污染防治法》难以囊括土壤污染的预防和整治双重目标，因为：

第一，土壤污染的预防过于复杂，既无必要，也无可能用一部法来容纳。土壤污染可能由于废水、废气、固体废弃物或其他毒性物质的不当排放与弃置所造成，每一类污染物的性质各不相同，其管理机构、管理方式也存在很大区别，将它们融合在一部法中，无异于将现行绝大部分污染防治单行法进行合并，并对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治进行补充。即使不考虑这种立法模式的难度，其立法效果也必然是低质的。要么因为高度抽象而操作性不强，仍需参照现行单行法，并同时针对现行法的空白另行制定单行法规来辅助其实施；要么将与土壤污染防治有关的每一污染源的具体制度罗列在一起，不但会造成对现行污染防治单行法的大量重复，而且该法对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治的设计难免流于简陋，无法发挥应有的作用。

第二，土壤污染预防与整治的内容各不相同。预防土壤污染的立法，防治对象是各种土壤污染源，主要制度都是围绕控制和减少某种污染物质的排放和泄漏来设计的，通过对大气、水等环境要素的保护来实现对土壤的保护。土壤污染整治立法的主要内容是对有可能产生土壤污染的地区进行监测与调查工作，防止和减少已污染土壤对人体和其他环境要素的损害，对其进行恢复和改良。其主要制度则是围绕如何发现污染土壤、管制污染土壤和修复污染土壤来设计的。它们之间的个性多于共性，规定在同一部法律中，既难以协调，又不符合立法系统化、科学化的要求。

因此，我国土壤污染防治更为科学、可行的立法模式是对土壤污染的预防和整治分别立法：第一，完善与土壤污染预防相关的立法。根据我国土壤污染源的实际情况，制定当前亟需的新的污染防治单行法，并逐步修改不适应土壤污染防治需要的现行污染防治单行法。第二，制定一部《土壤污染整治法》，单独解决土壤污染的整治问题。

四、专门性土壤污染防治立法的主要内容和制度设置

（一）主要内容

前已述及，日本、韩国和台湾地区专门性土壤污染防治立法的内容限于整治，具体包括：

1、本法的立法目的

2、本法中的术语定义（主要是土壤污染的概念）

3、本法的适用范围

4、规定政府、公民、社团的基本权利和义务

5、规定土壤污染整治的行政管理体制

6、规定土壤污染整治方面的基本法律制度

7、规定违反本法的法律责任

值得注意的是，与我国污染防治立法的习惯不同，上述三个国家和地区的专门性土壤污染防治立法均未规定土壤污染整治的基本原则。

（二）制度设置

日本、韩国和台湾地区专门性土壤污染防治立法中的主要制度有：

1、土壤污染监测制度。日本《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》均未规定政府有日常性的土壤污染监测义务，也没有土壤污染监测制度。台湾《土壤及地下水污染整治法》及《土壤及地下水污染整治法施行细则》不仅规定了政府的土壤监测义务，而且对各级政府之间在土壤监测上的分工作出了明确规定。韩国《土壤环境保护法》则规定，环境部部长有义务建立一个全国性的监测网络，并随时测量土壤污染的程度。

2、土壤污染调查制度。日本《农业用地土壤污染防治法》中，对农业用地土壤污染的调查，由政府进行，但《土壤污染对策法》扩大了土壤污染调查的类型，分为两类：一是强制性调查，由政府强制相关义务主体调查，并由其付费；二是政府的调查。韩国《土壤环境保护法》中的土壤污染调查，根据调查详细程度的不同，分为两类：一是土壤污染的实际情况调查，二是详细土壤调查，两类调查都由政府依职权主动采取。台湾《土壤及地下水污染整治法》规定的土壤污染调查制度类似于日本的《土壤污染对策法》，分为两种，分别由相关义务主体和政府进行。

3、确定土壤污染管制地区制度。某一地区的土壤污染程度超过土壤污染管制标准时，应当进行调查评估，并确立该地区是否为土壤污染管制地区。对确立为土壤污染管制地区的，初步评定其污染等级，并进行公告，以确保公众安全。土壤污染管制地区，日本称为土壤污染对策地区；韩国称为需要土壤保护应对措施的地区；台湾则根据污染程度，有控制场址与整治场址之别。

4、污染土壤的管制制度。为减轻污染土壤所造成的损害或避免污染扩大，应采取必要的管制措施。如命令污染行为人停止作业、部分或全部停工；通知居民，竖立告示、标志；必要时疏散居民或管制人员活动；对污染土壤上生长或产出的农作物进行检测，必要时进行销毁；限制污染土壤的用途，如不得种植特定农作物或不得用于居住等。日本、韩国和台湾的立法均根据土壤的污染程度、土壤的类型（农业用地，工商业用地或住宅用地）来采取不同的管制方式，尤其重视管制程序上的完备。

5、土壤污染治理和恢复制度。为消除土壤污染，恢复土壤功能，合理利用已被污染的土壤，所进行的必要的治理和恢复。主要内容围绕整治的开始、进行和结束来设计，包括整治规划、整治公告、整治责任人及实行人、整治的检查与监督、整治的费用分担、整治的解除等。

6、土壤污染调查、整治专门机构的管理制度。土壤污染调查、整治业务对专业技术性和职业诚信的要求很高，必须建立专门的机构来从事这一业务。日本《土壤污染对策法》称之为委派调查机构，环境保护行政主管机关是其行政主管机关，负责有关设立、变更和终止和监督事项。韩国《土壤环境保护法》的规定更为详尽，第三章第二部分是“土壤相关专业机构和土壤净化业务”，还特别规范了禁止出租土壤相关专业机构的书面授权、禁止同时经营其他业务、土壤净化业务的注册等具体制度。

7、土壤污染整治基金制度。建立专门的土壤污染整治基金，是土壤整治法的重要内容。建立土壤污染整治基金，并不意味着土壤污染的整治费用由基金支付，污染者不承担责任。只有在污染者不明、无力或不愿承担责任时，才由基金支付，但基金保留有向污染者追偿的权利，避免污染者逍遥法外，将整治责任推给社会。

日本《土壤污染对策法》专设第六章，建立委派促进法律实体。该实体是符合民法规定的公益法人，由环境部大臣进行行政管理，包括公布该公益法人的设立、变更和终止，批准其年度特许业务计划和收入支出预算，发布关于特许业务的监督命令等。委派促进法律实体的主要职责有两项：一是向实施特定土壤污染除去等措施的地方公共机构提供大量资金，二是提供与土壤污染有关的咨询、建议、宣传等。委派促进法律实体提供资金是通过建立基金的方式来进行的。基金还接受政府的补助，以及政府以外的个人、组织的捐赠，并建立特别帐户进行专门管理。但政府补助和捐赠不能满足土壤污染整治的需要，额外的资金还需由工业企业提供，如何启动该机制还没有最终确定。

台湾《土壤及地下水污染整治法》也专设一章来解决与土壤污染整治相关的费用分担问题。第六章是财务及责任，详细规定了土壤及地下水污染整治基金制度，主要内容是基金的用途、来源和管理。土壤及地下水污染整治费用以非营业循环基金的方式，专款专用。为保证土壤及地下水污染整治基金的资金来源，台湾还制定了《土壤及地下水污染整治费收费办法》，向指定公告化学物之制造者及输入者，依其生产量及输入量征收土壤及地下水污染整治费。收费方法的实施为土壤及地下水污染整治提供了稳定、可靠的资金来源，但也造成了一些始料未及的负面影响。如该收费方法只考虑特定化学物质的生产量及输入量，大量的费用因此由大型企业来承担，而大型企业恰恰是积极采取措施减少环境污染的主力军。收费方式的单一，在一定程度上伤害了大型企业采取减污措施的积极性。

8、土壤污染法律责任制度。日本、韩国和台湾的专门性土壤污染防治立法中都直接规定了刑事责任，这是特别值得我们注意的地方。日本《土壤污染对策法》第八章惩罚性条款中的法律责任全部是刑事责任条款。韩国《土壤环境保护法》第五章是刑事条款，第 28 条、第 29 条、第 30 条和第 32 条分别规定了四种刑事责任，第 31 条还规定了共同刑事责任。与上述二国不同，台湾《土壤及地下水污染整治法》第七章罚则共 17 条，但只有第 26 条至 31 条共 6 条规定的是刑事责任，其余 11 条规定的都是行政责任。

日本、韩国和台湾的专门性土壤污染防治立法中都规定了民事责任制度，但这一制度并没有规定在法律责任专章中，而是在涉及到土壤污染调查、整治费用负担时分散规定。

鉴于土壤污染的复杂性和累积性，一般的环境污染民事责任制度在追究土壤污染者的民事责任时往往无能为力。采用特殊的、更为严格的民事责任制度，成为土壤污染整治立法的重要内容。其表现就是严格责任、连带责任和溯及责任的适用，但各国的具体制度存在较大差异，在是否采用、以及在何范围内采用严格责任、连带责任和溯及责任上，是以本国国情和企业负担能力为基础的。就日本、韩国和台湾的立法而言，虽有效仿美国超级基金之意，但其严苛程度远不及超级基金。

日本《土壤污染对策法》规定土地所有者是“基本责任人” （Basic responsible parties）。民事责任首先由所有者承担，但有“合理理由”可以归咎于污染行为人的除外。土地所有者承担责任后可以向污染行为人求偿。该法也采用严格责任和溯及责任，但对连带责任的适用范围作出了限制，规定在污染者之间无特别联系的情况下，不采用连带责任。7 韩国《土壤环境保护法》的规定也颇为类似。对土壤环境污染采用严格责任和溯及责任，其污染者有两类：一是对造成土壤污染的损害后果有过错的行为人；二是对造成土壤污染的损害后果无过错的行为人，只要他是造成土壤的相关设施的所有者、占有者或运行者。但韩国对于连带责任的适用较为谨慎，只有在污染者无法确定的共同侵权下，才适用连带责任。与日本和韩国相较，台湾《土壤及地下水污染整治法》中的民事责任明显宽松。该法规定的责任人包括两类，一是污染行为人，二是污染土地关系人。根据该法第 2 条的规定，污染行为人指因三类过错行为造成土壤和地下水污染的人。污染土地关系人则指土地经公告为污染整治场址时，不属于污染行为人的土地使用人、管理人或所有人。根据该法第 25 条、47 条，污染行为人需承担终局责任，污染土地关系人只有因重大过失，致使其土地公告为整治场址的，或污染土壤、地下水致人损害时，才与污染行为人负连带责任。因此，该法不采用严格责任，溯及责任仅及于污染行为人，连带责任的范围也较日本和韩国狭窄。

日本、韩国和台湾地区专门性土壤污染防治立法中具有共性的制度还有：土壤污染信息公开制度、进入他人土地的管理制度、土壤污染登记制度等。此外，韩国《土壤环境保护法》特别强调土壤保护基本规划制度和土壤环境评价制度的作用。

五、土壤污染防治的管理体制

根据东亚、东南亚诸国的土壤污染防治立法的规定，无论有无专门性的土壤污染防治立法，环境保护行政主管机关都是土壤污染防治的主管机关。以整治为主要内容的土壤污染防治专门立法，更是明确了环境保护行政主管机关的基本职责。东亚、东南亚诸国的经验表明，确立环境保护行政主管部门为土壤污染整治的统一监督管理部门是十分必要的。

然而，日本、韩国、台湾的专门性土壤污染防治立法规定的管理体制，与我国环境行政主管部门所谓的“统一监督管理”很不相同。土壤污染整治的主管机关，在中央一级是环境行政主管部门，但在地方并不是各级环境行政主管部门。日本和韩国负责地方土壤污染整治的都是地方最高行政长官，在日本为都、道、府县知事，在韩国为特定大城市的市长、大城市的市长或 Do 地方负责人。土壤污染整治的所有政府权利、义务，都直接由地方最高行政长官行使，并直接向中央环境行政主管机关负责。台湾《土壤及地下水污染整治法》第 3 条明确规定：“本法所称主管机关：在中央为行政院环境保护署；在直辖市为直辖市政府；在县（市）为县（市）政府。”该条十分清楚地表明，土壤污染整治的地方主管机关是各级地方政府，而不是地方各级政府的环境保护行政主管部门。而在我国，如果确立环境保护行政主管机关为“统一监督管理机关”，则意味着“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关”。

考察日本和台湾的其他污染防治立法，在管理体制的设计上，土壤污染防治立法并不是一个特例。8 我们有理由认为，对“主管机关”理解上的差异，是因为这些国家与地区的环境管理体制不同于我国。这一点，对于设计我国土壤污染整治的管理制度十分关键。

以日本为例，地方环境主管部门只对当地政府负责，环境厅与地方的业务关系往来的对象是地方政府，多数情况下不直接对地方环保部门，而由地方政府最高行政长官直接对环境厅负责。在这种环境管理体制下，职能交叉和缺位主要发生在中央环境保护主管机关与其他行政主管机关之间，立法也只对中央一级的主管机关与协管机关之间的职能进行划分。在各级地方政府内部，由于土壤污染整治的所有政府权利、义务，都直接由地方最高行政长官行使，并直接向中央环境行政主管机关负责，地方最高行政长官就起着非常重要的安排、协调作用，大大减轻了环境保护行政主管机关与其他行政主管机关之间在职能上的交叉与缺位，较好地避免了政府各个部门在土壤污染整治上的争权夺利和相互推诿。更为关键的是，从中央政府和地方政府的责任结构来看，土壤污染立法规定的控制措施的具体实施主要是由地方政府来完成，中央环境行政主管机关的基本职责是宏观管理，制定与土壤污染相关的法规，发布各种标准、名单等。所以，对于享有较大的权限，并承担主要实施义务的地方政府，其内部并没有严重的职能冲突与缺位，土壤污染整治管理的效率较高。

相较之下，我国的“统一监督管理与分级分部门监督管理相结合”环境管理体制，更易在各级地方政府中产生内耗，影响法律的具体实施效果。由于土壤污染的复杂性，相关协管部门特别多，一部土壤污染整治法不可能将各级地方环境保护主管机关与协管机关之间的具体职责完全划分清楚。借鉴日本、韩国和台湾的经验，有必要更多地赋予各级地方政府土壤污染整治职能，并由地方首脑直接向国家环保总局负责。

六、对我国专门性土壤污染防治立法的借鉴

（一）区分“农业型”土壤污染和“城市型”土壤污染

在日本《土壤污染对策法》、韩国《土壤环境保护法》和台湾《土壤及地下水污染整治法》中，虽然没有对“农业型”土壤污染和“城市型”土壤污染分章进行规定，但在土壤污染调查、整治责任承担、管制方式等具体制度中对它们仍是区别对待的。可见，无论是否采用分章的立法技术，我国专门性土壤污染防治立法都要体现两种土壤污染的实质差别。

（二）宽严适中，促进土壤污染整治与经济发展的良性互动

日本、韩国和台湾的经验表明，土壤污染整治法会对经济发展和产业结构产生较大影响。为避免立法目的的落空，我国专门性土壤污染防治立法在防治对象的范围、民事责任的承担、土壤污染调查及整治措施的采取等方面要做到宽严适中，尤其是不能加重广大农民的负担。

（三）循序渐进，完善土壤污染防治立法体系

一部专门的土壤污染防治立法需要外围立法和配套法规的密切配合。当前，存在迫切需求的外围立法主要是化肥、农药污染防治立法。配套法规则主要是实施细则，与土壤污染防治相关的标准、控制物质名单，以及一些具体制度的操作办法，如土壤污染整治基金的来源与运作。这些内容或过于琐碎，为专门性立法所难以囊括，或过于专业，修订频繁，均不宜在专门性立法中规定。