保障饮水安全的法律思考

吕忠梅

及时、方便地获得足量、卫生的生活用水是维护生命健康的基本条件，也是人的生存权利。但是，现实中水污染、缺水和对水资源的浪费等问题日益严重地对我们的生存构成了威胁，使我们无法享有正常的权利。

就中国目前的情况来看，人的饮水安全受到威胁是一种现象，但问题出在水里，根源却在岸上。随处可见的污染水、浪费水、破坏水等行为，是威胁饮水安全的直接原因，是比水资源时空分布不均、水量有限等自然条件更大的危害。因此，我们说中国的饮水安全问题不单纯的是水资源本身的问题，也不单纯是卫生条件问题，而是由于“人―水―人”的关系紧张而形成的社会问题。在此意义上，解决中国饮水安全问题的思路不应该仅仅是一种技术的思路，而必须是通过调控人类的行为建立和完善水资源的合理开发利用与保护机制，实现“人―水―人”关系的和谐共存。简言之，必须通过确立人类行为准则，才能从根本上解决在水资源有限条件下的饮水安全保障问题，实现水资源的可持续利用。我们认为：提高水资源利用率，保障饮水安全是一个社会问题，更是一个法律问题。

一、保障饮水安全的法律意义

饮水安全是水安全的一个重要内容。所谓水安全，是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。相应的，我们可以认为：饮水安全是指人人都可以及时、方便地获得满足清洁和健康要求的生活用水的一种社会状态。人类对饮水安全的需求首先来自于水的自然属性与人的生物属性。水是生命之源，对于人的生存而言，水具有不可替代性，它是生命的重要组成部分，又是实现人与自然物质循环、能量流动的重要介质。人的生存离不开水，但水资源又是稀缺的，它不可能无限地满足人类的各种需求和日益增长的需要，于是出现了水资源数量和质量等安全供给问题，对人的饮水安全构成了威胁。安全是人的基本需要，更是人类社会经济行为的目的。安全总是与危机联系在一起，因此，在发生水危机的地区需要寻找经济社会原因，并根据水安全的理念制定有针对性的方案来重构水资源的可持续利用，提高饮水安全度；提高水资源利用率，保障饮水安全是一个社会问题，更是一个法律问题。我国已经建立了有关饮水安全的法律制度的基本框架。但是，从以保障饮水安全为目标的法律制度建设方面看，我国有关保障饮水安全的法律制度则存在不健全、不完善、不协调、不经济的问题。未发生水危机的地区需要用水安全理念来引导人们的各种社会经济行为，确保水资源的可持续利用。在这个意义上，饮水安全的本质是强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时照顾到可持续发展的长远目标。保障饮水安全就是要在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源的各种关系。在处理这些关系的过程中，必须正确认识和区分可能影响饮水安全的资源、环境、生态、社会、政治、经济等因素，并且同时考虑某些因素的随机变化特征，以及有些因素因为反映其变化规律的信息不全而带来的不确定性。合理选择技术的、社会的、文化的手段和措施，建立符合饮水安全要求的供给保障机制、需求保障机制、交易保障机制、政策保障机制，实现饮水安全的全过程、全方位控制。而无论是哪种机制的建立，都离不开法律的作用。

首先，保障饮水安全是一件关系到中国的发展，关系到中华民族的发展与繁荣，关系到我们的子孙后代的生存与发展，关系到每个人的根本利益的大事，对于这样一个关系国家和民族前途与命运的重大问题，应该以一种庄严的、规范的形式将人民的意志进行宣示，这种意志表达的最高也是最庄严的形式就是法律。因此，通过立法程序将保障饮水安全这样一种人民的意志转化为国家意志，成为调整“人―水―人”关系的最高准则，不仅是必要的，而且是必须的。只有通过立法，才能将人民的意志法定化，使保障饮水安全获得合法性；只有通过立法，才能通过法定形式，为其调整对象提供行为预期，促使行为人理性地选择自己的行为。其次，法律制度是其他制度安排与运用的基础和依据，法律是社会利益的平衡器与调节阀，其基本功能在于通过立法的形式将各种利益诉求与调节的手段与方式固定下来，为保障饮水安全奠定合法性与合理性基础。法律通过设立水资源管理体制将饮水安全保障的政治安排法定化，为国家的水资源管理权提供合法来源；通过权利的设定为饮水安全保障中经济手段的运用提供权利基础与基本行为规则；通过利益的重新分配推进保障饮水安全的科技进步与普及；通过法律原则的设定促进人们保障饮水安全意识的提高与节水文化的形成。

二、保障饮水安全的法律选择

安全是人类基本需要中最根本的一种，即人类个体或人类组织的生存免受威胁之状态。安全是法律的基本价值――正义所蕴涵的一个标准，也是水事立法的一个基本目的，过去的立法并未体现这样的认识。当前，随着国际国内安全态势的变化以及全球水危机的日益严重，对“水安全”的讨论也越来越多，将水安全作为水事立法的价值选择的必要性与可能性也更加迫切，其中，饮水安全应该成为水安全的核心。

首先，一系列全球性水危机构成了对饮水安全的主要威胁。根据联合国资料，2000年底，全球有11亿人缺乏安全饮用水，24亿人没有基本的卫生设施，正是因为这些方面的原因，每年约有350万人死于与水和卫生有关的疾病。联合国千年宣言提出：在2015年年底前，使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例减少一半。各国元首和政府首脑已承诺最迟在2015年实现上述目标。联合国确定2005―2015年为生命之水国际行动10年，就是为实现上述目标而采取的一项重要举措。

其次，饮水安全是整个国家安全问题中的基本问题。中国是拥有13亿人口的发展中大国，人均淡水资源量仅相当于世界平均水平的1/4，是世界上最贫水的13个国家之一。目前仍有3亿多人口存在饮水不安全问题，在全国600多个城市中，有400多个城市供水不足；伴随着经济社会的快速发展，每年大量污水排入江河湖海，使饮用水源受到污染，进一步加剧了水资源紧缺的矛盾，直接影响到人民的生命、经济的发展和社会的稳定。近年来，频繁发生的水污染、水破坏、水争议事件告诫我们，饮水安全问题对国家的安全已经构成现实威胁。因此，确保饮水安全无疑是最根本的安全问题。

再次，饮水安全与水资源安全的关系密切。水资源的有限与不可替代压力对冲突产生直接或间接的影响，其中饮水安全是一个直接原因。确保水资源的有效和充分供给一直是每个国家追求的基本目标，过去因为水资源曾经引发多次战争与冲突，未来因争夺水资源而引发的冲突还将会增加，水的流域特性决定了其常常引起国际纠纷。水环境的变化还可间接引发冲突，如水供应不足、水污染等会造成粮食减产、经济滑坡、贫困加剧，从而导致社会动荡、国内政局不稳，引起国内与国际冲突。

具体到中国，从现在到2020年，是进入全面建设小康社会的关键时期，经济社会迅速转型，水资源的供求结构也将发生变化，这些都将直接对饮水安全带来影响。从供给方面看，气候变暖导致蒸发加剧，降雨量减少导致水量减少，但是可开发而尚未开发的淡水资源总量基本稳定。影响水资源供给的主要原因来自于人为方面。如：水域面积减少导致蓄水功能减弱，减少了水资源的有效供给；水体污染导致可用水资源减少；水生态保护力度加强和增加经费投入导致可利用水资源数量增加；新技术的开发利用可能增加水资源供给等。从需求方面看，城市化进程的加快、人口结构的变化将导致需水量增加；随着人们生活水平的提高，生态用水需求和享乐型生活用水需求增大；经济规模扩大导致需水量增加。

从水的特征看，水既是资源又是环境，既是每个人的需要，又是我们生存发展的共同需要。水虽然是一个循环的系统，但在时间和空间上分布极不均匀，加上水既是商品又是公益品，这些使得水问题形成一个复杂的矛盾体。

从威胁饮水安全的原因看，主要来自于自然与人为两个方面，显然，可控因素主要在于人自身：通过技术进步，人类可以更好的发现和利用自然规律；通过行为控制，人类可以限制对水资源的无限需求，减少对自然的污染和破坏，从而缓解水资源供不应求的矛盾。这表明，技术创新和制度创新是解决水危机、保障饮水安全的双翼。在制度创新方面，以保障饮水安全为目的的法律必须重新做出选择。

一是根据水资源的自然特性建构饮水供给与需求保障机制。从水资源的自然属性看，其具有有限性、流域性、整体性等特征。在水资源总量有限的前提下，配置水资源的法律制度必须首先符合水的自然规律，建立合理的水资源利用秩序，调整好生活用水、生产用水和生态用水的关系。具体而言，需要建立保障饮水供给和饮水需求的法律制度，形成基本的符合饮水安全目标的供给与需求保障机制。

二是根据水资源经济特性建构饮水安全市场交易机制。从水资源的经济特性看，其具有稀缺性、多宜性、基础性等特征。在水资源的多种经济利益可能发生冲突的情况下，必须通过合理界定资源权属、确定交易规则的方式实现各种利益的协调与平衡，以构建和维护合理的水资源配置秩序。具体而言，需要建立合理的水资源权属制度、水资源交易制度，形成基本的符合饮水安全目标的市场机制。

三是根据水资源的社会属性构建饮水安全管理机制。从水资源的社会属性看，其具有个体权利与公共需要并存、经济价值与生态价值共生、价值与价格难以单纯以经济学标准衡量等特征。在水资源的经济价值与生态价值、个人利益与公共利益可能产生冲突的情况下，单纯的市场机制不能解决问题，必须有公共权力的介入和监管手段的运用，以保证水资源配置的平等性，兼顾效率与公平，实现可持续发展。具体而言，需要建立合理的饮水安全管理体制，合理的配置公共权力，设定监管措施，制定监管标准。我们知道，保障饮水安全工作涉及面广，有资金、规划、卫生、环境等方面的问题，需要多个公共权力机构的密切配合与协作，这就必然涉及到集中管理与多头管理、公共权力的使用与监督等问题。这就需要建立权力配置与协调制度、司法审查制度、公众参与制度，形成政府主导、部门协作、全社会广泛参与的饮水安全管理机制。

以上三个方面的机制涉及当今社会的各个方面，以主体为标准，可以表述为由以政府为主体的保障饮水安全的监管机制、以企业为主体的保障饮水安全的市场机制、以社会为主体的保障饮水安全的公众参与机制。

三、保障饮水安全的法律对策

我国政府一直高度重视饮水安全的保障工作，特别是近年来，饮水安全的重点实现了从水量控制到水量水质并重的转变。先后制定了《水污染防治法》、《水法》等法律法规，颁布了水环境质量标准、污染物排放标准、生活饮用水卫生标准、农村饮用水安全卫生指标体系等与保障饮水安全有关的各种标准，制定了农村饮水安全规划等。应该说，我国已经建立了有关饮水安全的法律制度的基本框架。但是，从以保障饮水安全为目标的法律制度建设方面看，我国有关保障饮水安全的法律制度则存在不健全、不完善、不协调、不经济的问题。

首先，现行法律并未将保障水安全作为立法的目的或价值目标。无论是《水污染防治法》还是《水法》，都没有明确将保障水安全作为自己的立法目的。这种保障水安全意识的缺乏，直接关系到我国水事立法的模式与制度选择。我国依然采取的是水资源立法与水污染防治立法分离的模式，未将水资源、水环境、水生态问题统一考虑，这样的立法模式必然带来水量管理与水质管理脱节，水资源开发利用与水污染防治冲突，生活用水、生产用水、生态用水的合理配置难以实现的后果，使得已经设立的一些保障饮水安全的制度执行力不足、实效性低。

其次，现行的立法体制和管理体制不利于保障饮水安全的法律制度的健全与完善。我国现行的立法体制的问题在水事立法方面暴露得最为充分：一方面是饮水安全保障因为水资源的有限性、流域性、多宜性而呈现出极为复杂的利益关系，涉及个人权利与公共权力的多个方面，必须有超越利益主体、超越行政区域、超越部门权力的法律规则；另一方面是部门立法、地方管理的现实格局，这样的立法体制与管理体制必然带来的是政出多门、多头管水、公共权力竞争等不良后果，这样一些法律制度实施的结果可能偏离甚至可能完全背离保障饮水安全的目标。

再次，现在的法学研究成果不能为保障饮水安全的法律制度提供充分的理论指导和支持。我国目前对水法律问题的研究分散为民法、资源法、能源法、环境法等不同领域，虽然从各个学科的理论研究成果看，为数不少并且建树颇丰，但仔细分析这些成果，依然是以介绍国外理论为主，或者以国外的某个理论为前提来进行的，至于中国的水资源现状与问题，中国现行制度的沿革与传统文化、传统制度背景，外国相应制度有效运行的环境与条件等等，则很少有人研究。这样的研究成果对于立法者的制度选择有多大的意义是令人怀疑的。在中国的立法实践中，盲目引进国外的法律制度因“水土不服”而难以实施的事例比比皆是。缺乏成熟理论支持的立法必然带来制度的不周延、不完善和难以执行等不良后果。

面对这种情况，我们必须清醒的认识到，在当今中国，建立和健全保障饮水安全的法律制度体系和良性的运行机制决非制定一两部法律那么简单。实现这一目标，需要在实现观念更新的基础上完成体制创新、制度创新和理论创新。

一是饮水安全的供给保障制度。供给安全是饮水安全的基础和前提，水量的充足和水质的清洁卫生则是供给安全的基本要求，但供给安全必须以适度需求为前提，因此，安全的饮水供给制度，应包括“开源”和“节流”两个方面。具体而言，在水供给方面，应建立水生态保护补偿制度，保护水生态和治理水土流失；建立水污染控制与治理制度，恢复水生态功能；建立水域保护制度、水源地保护规划制度，实现有水可供；建立水库功能转换、水资源开发新技术的鼓励和扶持制度，增加水资源的供应量。在水需求方面，应建立节约用水制度，提高水资源利用效率；建立合理的水价调节制度，遏止过度用水需求。

二是饮水安全的市场交易保障制度。市场机制条件下的法律制度安排，必须符合市场规律，水资源的自然与经济属性有运用价值规律的内在需求，中国的饮水安全问题在一定程度上与市场机制没有发挥作用直接相关。为了改变这一局面，应该建立健全水资源权属制度，为市场机制的运用奠定基础；建立水权制度，优化配置水资源；建立水污染权交易制度，优化水环境容量资源的配置。

三是饮水安全的管理保障制度。水资源的社会和文化属性表明，解决饮水安全问题，光靠政府是不够的，光靠市场也是不行的，要使政府与市场都能有效发挥作用，还必须依靠社会各界的广泛参与，建立政府、市场、社会各负其责、各司其职、各显其能饮水安全管理保障制度。为此，应建立水资源管理一体化制度，构建高效有序的水资源管理体制；建立水资源需求管理制度，实现对有限水资源优化配置和合理利用；建立民主管理制度，保证公众参与的实现。

作者简介：吕忠梅：法学博士，中南财经政法大学和武汉大学教授，环境资源法博士生导师，第十届全国人大代表。

本文来源：《特别关注》之饮用水源地保护与饮用水安全2007.10