浅谈资源水利与水权制度建设

洪耀勋

(辽宁省水利水电勘测设计研究院,沈阳110006)

冯伟

（沈阳市石佛寺灌区管理处,沈阳 110000)

摘  要：根据对资源水利的认识和理解,从节约型社会建设、节水型社会建设方面,揭示了资源水利与水权制度建设的内在联系,论述了水权制度建设的必要性和重要意义,并对水权制度建设提出了一些宝贵的建议。首先是做好初始水权分配工作,为水权制度建设奠定坚实的基础;其次是培育水市场,实现水资源的优化配置,体现资源水利的真正意义。

关键词：资源水利;水权制度;建设

水资源不仅是基础自然资源,而且是战略性经济资源,是工业之血液,农业之命脉。随着经济的发展,社会的进步,水问题的越来越突出,水利也从工程水利向资源水利转变,从水的治理、开发向水资源的节约保护和可持续利用转变。随着水资源管理的不断深入,水权制度便逐渐受到人们的重视,水赋予一定的权利,更突出它的重要性,受到人们的重视和珍惜,利于它的节约、保护和高效利用。因此说资源水利与水权制度有着更密切的联系。

一、对资源水利的内涵

（一）资源水利的思想基础是可持续发展

可持续发展是一种新的发展观,它摒弃了以牺牲自然资源和生态环境为代价来获得一时经济繁荣的传统发展道路。它鼓励经济稳定增长和结构优化,重视数量更重视质量,提高效益,以保护自然生态为基础,坚持经济社会发展与资源和环境承受能力相协调,以改善和提高人类生活质量为目标,既要满足当代人自身需求,又不对后代人生存和发展构成危害,一个地区的发展不应以损害另一地区发展为代价。

（二）资源水利的核心是水资源的优化配置

如何处理好水资源与社会经济发展和生态环境的关系,使水资源在整体上发挥最大的经济效益、社会效益和环境效益,关键在于搞好水资源优化配置:①对天上水、地表水、地下水,主水、客水、跨流域调水等统筹考虑,在开发上实现水资源的优化配置; ②对工业、农业、人民生活、环境、生态等不同的用水需求,加以区别对待,保证重点,优水优价,在使用上实现水资源的优化配置。

（三）源水利基本涵盖了水利工作的各个方面 ,体现了现代水利发展的方向

人们常说的水多、水少、水脏、水浑,及其引发的问题都是水资源问题。我们就应该坚持科学发展观,应用现代科学技术使水利建设不仅仅局限于水的治理和开发,还必须注意水资源的节约和保护, 改善生态环境、防止水污染及水土流失、限制开采地下水等,建设高标准水利工程,充分发挥水利工程的经济、社会、生态环境等多方面的综合效益。

（四）资源水利强调水利建设的系统性和科学性

资源水利要求我们不仅要考虑单项工程的可行性,而且要考虑这项工程在整个流域、整个区域的合理性;不仅要考虑工程的规模、标准,还要考虑这项工程与大系统水资源状况、社会经济发展的需求关系。

（五）资源水利是对工程水利的延伸和发展

从工程水利转到资源水利,是生产力发展到一定阶段的必然要求,是治水经验的科学总结,是客观需要,也是水利事业发展的必然产物。

二、水权制度建设是资源水利的客观要求

节约型社会的建设是国民经济可持续发展的客观需要。“天育物有时,地生财有限,而人之欲无极,以有时有限奉无极之欲,而法制不生期间,则必物爆珍而财乏用矣。”资源的有限性需要我们建设节约型社会,节约型社会是以全面、协调、可持续发展为目标,在生产、流通、消费诸环节,通过深化改革、健全机制、调整结构、技术进步、加强管理、宣传教育等手段,尽可能节约和高效利用资源,以较少的资源消耗满足人民日益增长的物质文化和生态环境需求。特别是水资源,我国人均水资源占有量低,时空分布不均匀。随着国民经济各行业的发展,人口增加,城镇化进程的加快,水资源供需矛盾越来越突出,水资源的短缺已经成为一些地区国民经济发展和人民生活水平提高的瓶颈。因此从资源水利的角度看,水资源的节约、保护和优化配置显得尤为重要,解决的根本途径是建设节水型社会。

节水型社会是指以水资源高效利用的方式进行生产,以节约的方式进行消费为根本特征的社会。采用传统的主要依靠行政措施推动节水的方法显然是不够的。建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理制度,充分发挥市场在水资源配置中的导向作用,形成以经济手段为主的节水机制,不断提高水资源的利用效率和效益 ,激发全社会的节水动力,从体制上、机制上保障节水事业的发展。

产权制度是市场经济的基本制度,通过产权制度的建立,市场能有效实现资源的高效配置。水权制度正是这样的一个产权制度,通过水权制度建设,可以有效地界定、 配置水权,调整、保护和行使水权,明确政府间、政府和用水户间以及用水户之间的权、责、利关系的规则,从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障。因此,水权制度建设是节水型社会制度的核心制度建设。在市场经济条件下,通过水权制度建设,建立以水权制度为核心的水资源管理制度,可以有效实现水资源的有效配置,提高水资源配置的效率和效益,从而实现节水型社会建设的目标,体现资源水利的实际意义。

水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中,随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式,是一种与市场经济体制相适应的水管理机制;是指围绕水权的配置、行使、管理和保护等所安排设计的各种法律的总称,是从体制、法制、机制等方面对水权进行保障、规范的一系列制度,是水权理论的一项重要内容,其核心是产权的明晰和确立。

在水利部政策法规司主持的《中国水权制度研究》中,将水权制度阐述为:在市场经济条件下,通过政府宏观调控,促进水资源优化配置、高效利用、强化管理的重要手段。建立健全水权制度是实现水资源优化配置的重要手段,只有合理的水权制度才能有益于水资源的优化配置,保障实现更高层次的水资源高效利用目标,实现建设节水型社会的目的。

三、做好初始水权分配工作,为水权制度建设奠定坚实的基础

所谓初始水权即为水资源的使用权,包括生态环境水权和国民经济水权。根据中国《水法》规定:水资源属国家所有,初始水权分配即为分配水资源的使用权。因此,公平、合理的初始水权分配是实施水权制度的基本保障。

（一）制定科学、公正、可行的初始水权分配原则

具体是:1、要坚持以人为本的原则;2、要坚持水资源统一配置原则,要统筹兼顾生活、生产和生态用水,综合协调地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、开发利用和节约保护之间的关系,促进水资源的可持续利用;3、要坚持水量和水质统筹兼顾原则,应综合考虑经济社会发展和生态环境安全对水资源量和质两方面的需求;4、坚持公平、公正、公开原则。公平、公正地分配初始水权是水权分配可行性的基础,而公开的程序是实现公平、公正的保障;5、坚持水资源现状利用和发展需水统筹考虑原则;6、坚持民主协商的原则,民主协商是实现初始水权合理分配和建立和谐水权分配的基本保障。

（二）建立系统、完整的水权分配体制

由于水权分配是复杂的系统工程,牵涉各地方政府、企业、灌区、农民、用水户等各方面利益,涉及面较广,责任大,因此有必要成立协商管理机构。另外要制定系统、完整的水权分配规章、制度,出台相应的政策、法规,以规范初始水权的分配工作。加强与区域水权分配相关的一系列配套制度的建设,包括民主协商制度、听证制度、公示制度、争议解决制度、监督管理制度等,以建立一整套符合实际的水权制度。

（三）加强科学研究,为水权分配技术方案提供技术支撑

　　 具体措施:1、对水资源可持续承载能力进行研究,进而确定水权分配方案,真正做到以水定人口,定发展,定生产布局,定经济发展规模,从而实现水资源的可持续利用与国民经济的可持续发展;2、加强对水资源可持续承载能力的研究,以资源整和情况定水资源配置,实现社会总体资源的优化配置,实现社会的协调、可持续发展。

（四）建立初始水权分配方案实施的保障机制

具体方法:1、成立水权实施监督管理机构,监督初始水权分配方案的实施;2、制定水权分配方案实施的奖惩措施,以确保分配方案的执行;3、建立初始水权分配方案实施管理的监控信息系统,对水量的调度、使用、排泄进行监控。

四、培育水市场,实现水资源的优化配置

当初始水权分配以后,产权的主体有了确认,但有了产权,没有市场,产权是落不到实处的,只有市场才能把产权所要体现的价值观和利益观落到实处。所以,构建一个让水权流动起来,运转起来,并且在实践运行中保值、增值,最终建立起一个以高效用水、节约用水为目的的市场体系,实现水资源的优化配置,是建设节水性社会的关键所在,是建设水权制度的关键所在:1、要为水权拥有者和需要者提供合法的交易场所、交易渠道和供需双方可接受的交易成本,并制定相应的政策、法规对市场进行规范;2、要具备基本的蓄水、调水、提水设施和输水、配水、供水网络,才能形成一定规模的水市场;3、建立较为完善的水资源和水环境监测、调控、 计量系统和完整的水市场管理系统。

参考文献:

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本文来源：《水利科技与经济》2009年1月第15卷第1期