国外水权制度对我国的启示

邱丽娟 　李利军 　王岳森

　　摘　要:中国实行水权制度是可行的,也是必然的,然而水权制度的实施过程,不能操之过急。考察了美国、日本、英国、澳大利亚等国家的水权制度建设,分别总结出各自的经验启示。对照我国国情及各地区的实际情况,提出建立区域和流域相结合的水权制度,加强水权的初次分配,保障用水户的“临水权”,同时要尊重历史习惯等。增强水权制度在我国顺利实施的现实可行性,有利于进一步实现人与资源环境的可持续发展。

　　关键词:水资源 水权制度 可交易水权 区域性水权制度 流域性水权制度

　　水资源紧缺已经成为21 世纪我国社会经济发展的重要制约因素。如何通过水资源的优化配置,实现水资源可持续利用,已上升为21 世纪我国水利工作的首要任务。因此,研究分析世界其他国家的水资源管理理论和制度[1] ,从政策、制度和管理层面上,研究水资源的所有权、使用权和水市场问题,是一个十分重要而又迫切的问题。

一、水权制度的发展

“水权”是一组权利束,包括水资源的所有权、使用权、处置权、收益权等一系列权利。水权制度的出现与水资源紧缺程度密不可分。在人类社会早期,水资源供需矛盾不存在或者并不突出,人们认为水是一种“取之不尽,用之不竭”的资源,因而水资源在很长一段时间内都是一种“自由财产”,自然也就不需要建立独立的排他性的所有权[2]。随着社会经济的发展与人口增长,用水量急剧增加,水资源短缺逐步凸显,水危机不断加剧。因此,水权就作为解决特定地区社会系统冲突的制度而产生了[3]。水权理论与水权制度就是这样经历不同时代并在不同历史背景下逐步丰富和发展起来的。当前,国外主要实行的水权制度有以下几种:

滨岸权制度、优先占用权制度、公共水权制度以及可交易水权制度等。滨岸权( riparian owner ship) 首先在英国的习惯法和1804 年的拿破仑法典中以制度形式加以确认,其特点是:第一,权利的获得与河道相毗邻土地占有状况直接相关,占有土地自然获得对河水的使用权,不需要任何申请及确认手续。第二,附着于河流的天然径流,不论使用与否都具有延续性,即拥有对水的使用权但并不强制使用,权利不因为不用而消失。第三,滨岸权也不会因被利用的时间先后而改变,只要合法地获得对土地的所有权。便同时取得了先前的水权所有者对水的使用权。第四,如果水权所有者给不拥有沿岸所有水权的人提供开渠引水的便利,则被认为是不合理用水,其权利就会受到限制甚至完全丧失。优先占用权(prior approp riation doctrine) 在美国西部历史悠久且发展较为完善。优先占用权不认可用户对水体的占用权,但承认对水的用益权。其主要法则: 一是“时间优先, 权力优先” (first in time , first in right) ,即先占用者有优先使用权。二是有益用途( beneficial use) ,即水必须用于能产生效益的活动。三是不用即作废( use it or lose it) ,即具有优先使用权的人如果闲置不用,该权利即宣告作废。

可交易水权制度是“科斯定理”在水资源管理中的具体应用,即通过市场的水权交易提高水资源的利用效率和配置效率,其正常运行取决于三个重要环节,即水权的界定、水价和水权交易管理。可见,可交易水权制度实际上是一种政府和市场相结合的水资源管理制度,即政府为水权交易提供一个清晰、明确的法律框架和法律环境,而把提高水资源的使用效率和配置效率留给市场去解决[4]。公共水权制度与以上几种水权制度不同,后者注重私有水权的界定并将为解决水权纠纷提供法律依据为目的,而公共水权规定国家是水资源的所有权主体,这将水资源的使用纳入国家的发展规划提供了法律基础。公共水权理论建立在三个基本原则之上:一是所有权与使用权分离,即水资源属国家所有,但个人和单位可以拥有水资源的使用权。二是水资源的开发和利用必须服从国家的经济发展规划。三是水资源的配置和水量的分配一般通过行政手段进行。

二、国外水权制度的启示

(一) 美国:因地制宜,建立区域性与流域性相结合的水权制度

美国的地表水和地下水的水权制度存在一定差异,见表1 。

表1 　美国的水权制度

　　美国的地表水权主要特征是多元化,通过法律认可方式取得水权。在美国东部地区[6] ,如阿肯色州、特拉华州、弗罗里达州、佐治亚州等,由于水资源较为丰富,采用的滨岸权制度;而在美国东部,如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,采用的则是优先占用权制度,此外还有公共水权制度及混合水权制度。公共水权制度是用于航运、渔业商业目的(如游泳、水上娱乐、休闲) 、科学研究以及为满足生态和环境要求对地表水的使用权。混合水权制度,即滨岸权与优先占用权综合使用,既包括优先占用权吸收滨岸权部分要素的类型,也包括滨岸权经过调整后与优先专用权向使用的类型。一般情况下,滨岸权优先于优先占用权。美国地下水权附属于土地,即土地所有者拥有其土地范围内地下水的水权,因此称为地下水的绝对所有权。由于绝对所有权无法解决水污染和地下水超采问题,美国现行法律对其进行了适当修改,附加了一些限制条件,如合理的开发利用地下水,使其限制在可承受的范围之内,不能出现超采;按拥有土地比例规定地下水抽取量,不能影响其他人的用水需求等。对于非私人领地的地下水属于公有,其水权与地表水水权相似。

美国的水权制度对我国的水资源管理有很大启示。我国是一个水资源缺乏的国家,人均占有量只有2200 m3 ,不到美国的1/4 ,而且时间、空间分布极不均匀,更加剧了水资源的紧缺。长期以来,我国利用计划经济手段配置水资源,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,将市场机制引入水资源管理体系,建立水权制度和水市场,已成为一种必然趋势。但是我国的水权制度,并不宜采用全国单一的“一刀切”方式,而应根据区域、流域的水资源的供给和需求因时制宜、因地制宜,建立区域性和流域性水权制度,合理地开发水资源,这样才能实现经济社会的可持续发展。

(二) 以色列:加强对水资源的重视及管理

以色列在其建国之初,水资源就被确立为国有化资源,归政府所有和控制。1959 年颁布实施的《水法》阐明:以色列的水资源是公共财产,由国家控制,用于满足公民的需要和国家的发展。一个人拥有土地的产权,但并不拥有位于其土地上或通过其土地境内的水资源的权利。《水法》规定将可转让和不可转让的水权配额交给消费者开发利用,以达到水资源的有效利用[7]。此外,以色列还先后成立了国家水利管理委员会和“部长间委员会”负责水资源的管理、开发和利用。实施工农业和民用水配额制,限制无节制用水[8]。以色列是一个严重缺水的国度,其半数以上的国土为干旱和沙漠地区,因而将水作为一种重要资源进行严格的管理和控制。以色列水法规定:水污染被禁止,否则要被罚款或被判刑。发生污染事件后,水务委员有权采取各种措施制止污染,可以要求被告停止污染活动并限期改正;如果被告不能采取有效措施,水务委员则自行处理,但对污染者要处以罚款。水务委员可以在水源地附近设立保护区。一旦水务委员确定了保护区,没有水务委员批准,任何在保护区的活动、建筑都是被禁止的[9]。从以色列的《水法》中可以发现,该国对水资源的重视程度高于对任何其他资源包括土地资源。我国水资源总量丰富,居世界第六位,一直以来国人并没有认识到用水的紧缺性,水污染、水浪费现象大量存在,尤其是北方地区。正如许多权威人士指出,黄河的断流有气候变化原因,但上游无节制用水以及严重的水污染是重要原因。如果我国能学习以色列的水权制度,严格水权立法,将对水资源的重视提升到一个新的高度,建立节水防污型社会,才能长期有效的解决我国的用水问题。

(三) 日本:水权制度的变革要尊重历史、尊重习惯

日本的水权制度是在农业社会时期村落共同体之间出于利益协调的需要而自然形成的。1896年日本第一部《河川法》制定时在形式上对水资源的利用采取许可制,但实际上是对既成事实加以认可,由此形成了惯行水权。1964 年的《河川法》在原有的基础上,将过去以治水为核心的旧法修改为以对水资源的开发利用与治水并重的新法,即将大量惯行水权改变为许可水权,如多数主要农业水利团体将惯行水权上交国家,再由国家将许可水权交给团体。1995 年修改后的《日本河川法》规定:江河属国家产业,它的保护、利用及管理应予恰当进行,应力求达到规定的各项目标。江河水流不得隶属于私人所有。因此,获得许可的水权所有者不能将其水权用于买卖转让[10]。经过一百多年的实践及1964年、1997年的两次《河川法》修改,日本已经形成了以《河川法》为中心,由《特定多用途水库法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》、《水源地区对策特别措施法》、《运河法》等组成的水权法律体系。从日本的水权制度形成的过程来看,其水权制度安排隐含着尊重历史习惯、尊重已经形成的权属格局,后者主要通过另辟蹊径来满足自身需要的原则。受我国政治、经济、文化及技术发展水平的影响,我国古代水权制度既有国家颁行的正式法律,如唐朝的《水部式》,也有诸如乡规民约、风俗习惯等非正式制度。就二者之间如何权衡,中华民国颁布的《水利法》第一条就指出:“水利行政之处理及水利事业之兴办,依本法之规定。但地方习惯与本法不相抵触者,得从其习惯。”中华人民共和国成立后,我国一度在法制建设道路上走了一段弯路。当前我国迫切需要建立市场化的水权制度和水权市场,在顾全国家整体发展的前提下,尊重历史习惯、尊重合理的风俗民情,对于顺利贯彻实施我国的水权制度是有积极意义的。

     (四) 英国:保护水资源附近用水户的优先使用权

英国是最早采用滨岸权的国家。无论是对地表水还是地下水,使用水的权利都归地表水岸边的土地占有者所有,或归地下舍水层的土地占有者所有。但汲取的水量不超过1000加仑,或是汲取使用水累计抽水重不超过1000加仑时,且只用于土地占有者的家庭使用,或提取地表水用于农业甚至绿化,不需要事前取得许可证便可使用。当土地占有者需要享有使用水的权利时,也可通过许可证的延用、转让而获得。不论要不要许可证,提取水的权力都可以由转让或继承而获得[11]。在我国,引入市场机制、建立水权制度是一个巨大的工程。在建立水权制度解决用水矛盾时,应该注意保护用水户的“临水权”,即水资源附近的用水户有优先使用权。水权转让的主动方掌握在拥有“临水权”的用户手中,这样,转让一方为了获得更多的水权转让的收益,就会尽量节约用水,留出结余用于出售;而受让一方为了尽量减少购买水资源使用权的成本,也必然会努力提高水资源的利用效率。在利益动机的驱动下,如此循环往复,最终实现水资源的优化配置。

(五) 澳大利亚:完善水权、水市场的建设

水权制度是澳大利亚水资源管理的重要内容,水权在澳大利亚受到重视和其自然条件是密切相关的。澳大利亚大陆是全球最干旱的大陆,其多年平均降雨量约为455mm。澳大利亚的面积为768万km ,约为我国国土面积的80% ,大拿水资源总量只有4920亿m3 ,约为我国水资源总量的1/7。虽然人均水资源量高达25000 m3 ,但由于降水时空分布不均,澳大利亚的局部水资源短缺仍然十分严重, 如其主要农业区Murray Darling 流域水资源开采量已经高达80% ,远远超过30%～40%的生态安全开采量[12]。为了有效开发利用水资源,澳大利亚政府十分重视利用

水权制度来对水资源进行有效的管理和控制,使得有限的水资源得以充分利用。澳大利亚的水权制度对于正在积极推进水资源管理方式改革的中国有很大的借鉴意义。

1 、高度重视初始水权的分配工作

初步建立全国重要河流初始水权的分配机制和水资源的宏观控制和定额管理指标体系,是到2010年我国水利发展的重要目标之一,并明确提出当前要结合取水许可制度的实施,下大力做好初始水权的分配工作。在推进我国水权制度改革中,首先面临的问题是如何合理分配初始水权,这是推进水权制度、实行水权管理的关键和难点。合理解决水权分配问题,就必须加强用水管理,建立起科学的用水指标体系。要建立水资源的宏观控制和定额管理指标体系,前者从源头上控制总用水量,按照分配水量不能超过水资源与生态环境的承载能力原则来分配水资源的使用权,明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量。定额管理指标体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。这两套指标体系相辅相成,使进行水权合理分配的重要技术基础。在实践中探索我国的水权初始分配机制。我国水资源属于国家所有,在水权初始分配过程中,必须充分发挥政府的主导作用,制定相应的游戏规则。同时,要采取切实措施,保证有关各方的有效参与,加大水分配信息的公开度,积极引进竞争机制和市场机制,力求水权初始分配的公平合理。

2、借鉴Murray Darling 流域水权分配方式

Murray 河是澳大利亚的一条主要河流,这条河由维多利亚州、南澳大利亚州及新南威尔士州共同拥有。随着对Murray 河取水的不断增加,三州之间对Murray 河水分配的矛盾也日益突出。由于澳大利亚联邦政府没有水资源的拥权,Murray 河的水权只能通过两种方案解决:一是无人拥有,大家都可以按其所需,无节制的从Murray 河取水,这种取水方式显然不利于水资源的合理开发利用,也是各州所不愿意看到的;二是三州签订有关协议,将Murray 河的水权规定为三州共同所有,然后根据协议对水权进行再分配,以确定各州所拥有的具体水权。1914年,三州政府在联邦政府的参与下签订了《Murray 河水资源协议》(后来修改成《Murray2Darling 流域协议》) ,该协议以定量的方式明确各州所拥有的水权权限[13 ,14]。Murray Darling 流域协议对我国跨省河流水权的分配具有重要借鉴意义。我国河流大多都是流经数省,上游下游之间、省际之间以及省内各地

区之间的用水分配问题一直困扰着当地政府。单纯的计划手段不仅不利于地区经济社会的可持续发展,而且容易造成区域间的用水矛盾。比如海河、滦河流经的京津冀地区,一方面位于上游的张家口、承德一直无偿向北京、天津供水,而自身的经济发展却因此受到重重阻碍;另一方面,北京、天津也因为上游的水质日益恶化而对张、承两市表示不满。三方之间在水资源的使用权上没有明确的责任和权利,无法找到一个有理有据的契合点进行协调,这样既不利于三方经济的发展,也不利于地区环境资源的保护。如果三省(市) 能够根据海滦河的供水能力签订永久水资源分享协议,并以定量的形式明确各省的水权,则三省(市) 都将从中受益,海河、滦河的生态环境条件也将得到极大的改善。

三、结论

在这颗星球上,能够供人类利用的水资源是有限的。随着人口的增长与人类生产的发展,继续无节制的取水用水只能使人类走向毁灭。水权制度的产生以及在众多国家的成功运用,说明只要人类对资源的开发遵循自然界的客观规律,那么就可以实现人与自然的和谐共存。中国对水资源的开发有着自身的历史传统和特殊性,需要引入水权制度来实现水资源的优化配置,但是不能盲目追随某个国家的某种经验,必须立足于我国众多水系的实际情况,把握全局,为我所用。考察英国、美国、澳大利亚、日本、以色列等众多国家的水权制度,在我国实行水权制度有以下几点启示:首先要遵循优先使用权原则,保证水资源附近用水户的用水权。这是水权配置公平性的集中体现,也是水权交易的基本前提。其次,要根据各水系的客观条件及流经区域的自身情况建立流域性和区域性相结合的水权制度,不可全国“一刀切”。再次,要提高对水权初始分配的重视。水权配置效率的高低,水权制度执行的好坏,很大程度上取决于水权初始分配的工作结果。因此,必须全力做好水权初始分配工作,为水权的终极分配打好基础。最后,水资源管理体制改革是一项艰巨的工程,它不仅涉及技术、程序问题,也包括管理思路的转变。在这个过程中,既要把水权制度的先进性充分发挥出来,也要注意与传统习俗、历史经验相结合,使人们能够又快又好地接受它、运用它,实现人与自然的和谐发展。

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本文来源：石家庄铁道学院学报(社会科学版) 2008年9月第2卷第3期