国外水权交易制度对我国的借鉴价值

李燕玲

(福州大学法学院,福州　350001)

摘  要:长期以来,我国面临水资源短缺、地区分布不均、供求失衡的诸多问题,农业灌溉用水和工业万元产值取水量远远高于一些发达国家用水水平。为使我国在人口与经济活动不断增长、贫穷与环境退化普遍存在的情况下实现可持续发展,需要对水资源进行优化配置。通过研究国外一些国家水市场的建立及水权交易的做法,提出我国制定水权交易制度时应在明确水权的基础上,完善资源水价征收体制,实现水资源有偿使用,建立统一的水资源管理体制,制定水权交易的有关法规,通过政府的宏观调控,促进水权交易制度健康发展。

关键词:水资源 水权交易 水市场 法律 可持续发展

21世纪水管理的挑战是如何在人口与经济活动不断增长,贫穷与环境退化问题普遍存在的情况下实现可持续发展。在发展中国家的干旱与半干旱地区,水已变得非常稀缺,即使在湿润、亚湿润地带,可用水也面临着激烈的竞争并且在不断加剧。以比较低的经济、社会和环境费用即可较易获得大量用于发展的供水的时代已成过去,“成熟的水经济”时代已经来临;获得固定供水的竞争加剧,水污染的风险增加,发展的经济、社会和环境费用激增,并从面向供水转到强调需水管理[1] 。由于这一趋势,各国在应对挑战过程中积极探求建立水市场,实现水权交易市场化、经济化,并以有效、公平、良好环境和可持续发展的方式制定一系列有效的水资源政策。

实现水资源的合理配置和可持续利用,就必须有效地推进水市场的建立,并使其不断完善。长期以来,我国面临水资源短缺,地区分配不均,水资源供求失衡的诸多问题,尤其值得注意的是,在我国许多地区存在着水资源短缺与用水浪费并存的现象。用水效率低,特别是农业用水与工业用水,农业灌溉用水定额和工业万元产值取水量远远高于一些发达国家用水水平。随着我国社会经济条件的进一步发展,水资源的需求将更加紧迫,在现有水资源可开发利用条件下,需要对水资源进行优化配置,而水资源的优化配置是以水权管理和市场经济为基础的。因此建立完善的水权体系和成熟的水市场,实现水权交易有序化、制度化,已是目前水资源管理的重心所在,而国外水权交易的经验无疑为我国尽快建立水市场提供了宝贵的借鉴之源。

一、水权的基本含义、特点和类型

(一)水权的基本含义及特点

认识水权是明晰水权的基础,只有对水权这一概念有个清楚的认识,才能在此基础上明晰水权。水权即水资源的产权,包括水的所有权及其使用权。其可按照所有权或使用权的不同获取方式进行分类,将产权所有权界定给不同的行动团体,就会形成不同的产权制度。然而,由于水资源作为一种特殊的战略资源,大部分国家都由宪法或法律明确规定了其国有或全民所有的性质。因此,水权转让的探讨更多的是以所有权为出发点,以所有权之外水资源的其他权利为主要对象。所谓水权,一般指水资源的使用权,其他所谓的水权均是水的使用权的处置范畴。从我国的现状来看,水资源的所有权属全民,不可处置;水资源的使用权可以依法许可获得,取得者在一定条件下可以处置,如经批准变更取水许可证的业主、地点和量,还要服从国家的紧急调配和限制。此外,认识水权应从以下几个方面着眼:1、要认识到水是不同于其他一般商品的一种特殊商品,它具有一定的社会性、公益性和不可替代性。2、水权是有价的,是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的,要获得水权,就必须缴纳一定的费用,即水资源费。目前,水资源费标准一般由政府来确定,用于水资源的开发、监测和保护等。3、水权是可以转让、交易的,水权转让者应得到一定的补偿,而水权接受者则需付出一定的代价。4、水权交易价格需要市场和政府两方面进行调控。在我国社会主义市场经济条件下,水权交易价格不能完全由市场来定价,还需要政府的宏观调控[2] 。

(二)水权的类型

从使用权的获取方式和初始水权界定来看,目前以地表水资源为主要对象的水资源产权主要有以下几种体系:

1、滨岸权体系

该体系的建立主要在苏格兰和欧洲以及美国一些多雨的地区。其水资源比较丰富,用水户的用水在正常情况下,一般都可得到满足,很少因用水紧张而发生水事纠纷,故建立滨岸权准则,规定“合理使用滨岸土地的水体但又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利[2] ”。“滨岸土地所有者都有取水用水权,且_所有滨岸权所有者都拥有同等的权利,没有多少,先后之分。”“滨岸权必须在流域内滨岸土地上运用, 而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内[3] ”。

2、优先占用权体系

优先占用权体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的。主要是为了解决西部水资源紧缺,用水较为紧张的问题。其对水权规定了“先占有者先拥有,拥有者可转让,不占有者就不得拥有”等一系列界定原则。与滨岸权不同的是占用权仅仅针对水的利用,该体系为了促进水资源发挥最大的经济效益,允许在有水的时候将其储存起来,以便用于那些无法获得水的地方;还鼓励水从一个地方转移到另一个地方,允许水从有水的地方向需要水的地方进行输送。如“下游的优先占有者可有权分流上游的水或者转移某些新水源以补偿下游占有者。”　　　　

3、其他体系

除以上两种水权体系外,还有混合体系、比例体系和社会体系。混合水权体系,即吸收了滨岸权体系的内容,又具有优先占用权体系特点的水权类型;比例水权体系,即按照一定认可的比例和体现公平的原则,将河道和渠道的水分配给所有相关的用水户;社会水权体系,给公共部门在初始水权的分配中对包括渔业、航运及其他用于商业目的的地表水使用权等公共水权予以购买或保留。

二、国外水市场建立及水权交易

不管水权交易的发育程度和各国的政策环境如何不同,为了提高各部门的用水效率,在水资源管理中保护和实现自然资源的持续利用,减少巨额财政负担及增强资源分配中的灵活性和反映能力,许多国家和地区纷纷建立水权交易体系,实现水资源的市场化运作。

(一)供水和管理私有化

水权的发展极大地促进了水资源供给运行和管理中的私有化,与水权交易的建立相适应,公有和私有部门的权利和责任存在各种形式,这些不同的分工搭配提高了水交易的灵活性。在澳大利亚、联邦政府及其有关州和地区之内政府在灌区管理方面逐步推行企业化和私有化,减少政府干涉,增加政府核算功能,并从调控作用中进一步分离政府的商业性所有权或经营权。澳大利亚政府在制定企业化政策时,考虑有如下问题:1、是否存在或能够形成竞争的市场。2、在竞争不存在的情况下,是否能够避免价格的垄断。3、 是否需要强调非价格性的规章,例如生态系统和动植物栖息地的保护与恢复等。智利对于水资源和水利实施的管理采取了最彻底的私有化,不仅把处理水利设施的管理转交给了用水协会,而且城市供水服务也实行了私有化。这不仅提高了城市和农业用水的效率,而且也减少了财政补贴。

(二)规范水权转让,培育水权交易市场

许多国家正在广泛运用水市场作为改善水分配的重要手段。由于放弃水权的一方得到经济补偿,促使水从低价值使用向高价值使用的转让,提高了水的利用效率和使用价值,并保证了水长期稳定的供给。在澳大利亚的水交易市场上,销售者可以自行决定出售其多余或不需要的水量,增加了企业经营的灵活性。通过出售他们不需要的水量以增加经济效益,尤其是不再经营现有的企业或到其他领域投资的情况下,出售部分水权的收入,同样可用于引进节水技术,更进一步提高水的使用效率。对于购买者来说,通过在市场上购买水权,可以投资新企业或在扩建现有企业规模时增加水使用的可靠性[4]。而美国水权作为私有财产,其转让程序类似于不动产,需经批准、公告,有偿转让等一系列程序;在美国西部还出现了水银行。水银行将每年的来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,同时开展一系列立法活动,消除水权转让的法律制度障碍,以保证水权交易的顺利进行和水市场的良好发展。此外,加拿大和日本等也在努力培育发展水市场,积极开展水权交易。而且,智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权转让[2] 。

(三)发挥用水者协会及咨询服务公司等中介的作用

易于执行的水资源改革政策应根据广泛的公众交流和咨询反映来平衡公共的利益。澳大利亚水流域在各州内的管理职能由各州相关的政府机构承担,最终与灌溉协会或供水公司相衔接,流域水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果,宣传水知识和有关信息,以便公众能真正参与管理。水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用,几乎所有的水权交易都要通过该公司。如为委托人提供各种记录档案和其他必需证明,提供水权的占有水量、法律地位及水权的有益利用提供专家证词。而在智利和墨西哥,强大的用水者协会在水资源分配中发挥了重要的作用。如智利的用水者协会拥有和管理水利设施,监督水资源的分配,提供协商的场所并解决水事冲突。这增强了个人甚至是社区群体对水资源的控制,比以前的用水者更加确保了对水资源接近的权利。

(四)保护水环境采取的措施

由于水权交易可能给第三者和环境造成负面影响,因此重要的是加强对二者尤其是环境的保护。各国在水权交易实践中的研究表明,通过市场对水资源的分配与环境保护是协调一致的。智利、墨西哥等国采用法规的办法对环境予以了保护。如墨西哥,非农业用水的水质必须有明确的授权,如果对生态系统造成了伤害,导致地下水的过量开采和产生了其他环境影响,政府可以限制对水的利用。

三、国外水权交易的借鉴价值

为实现水资源的可持续利用,必须坚持人口、资源、环境协调发展的原则,转变治水思路,从传统水利向现代水利转变、向可持续发展水利转变,而国外的诸多经验无疑给我国水利改革提供了借鉴,结合国外的实践情况及我国目前的实际,今后在建立我国的水权交易制度时应注意以下几点:

(一)明晰水权是水资源管理的根本

如何在水资源国家所有的前提下,根据用水方式的不同,合理界定水权,并探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度,是目前我国水权制度探索亟需解决的问题。随着市场经济体制的健全和完善以及水资源的日益短缺,明晰水权,按水权理论对水资源的开发和利用进行管理已不容忽视。因此,在对水权改革进行探讨中,在国家对水资源拥有所有权的前提下,可以逐步放开使用经营权,将水权中的所有权和使用权剥离,把水资源使用权(用水权) 纳入市场。按照市场规则进行运作,通过认购水权、转让水权等方式,水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权,获得出让权进行节水改造或兴修水利工程。

(二)完善资源水价征收体制,实现水资源有偿使用

探讨适应市场经济体制要求的新的管理运行机制,使水管单位逐步走向市场,前提条件是水价改革,使之能完全达到成本水价,从而使水管单位具有自我造血的功能。这是资源水价征收体制改革的一个方面。根据水权理论,要在水资源稀缺的条件下取得水权,就必须向资源所有者付出相应的代价。目前,我国的水价体系还不完善,水资源费和水利工程水价的标准仍偏低。因此,国家需要根据市场经

济的需求,完善资源水价征收体制,实现水资源有偿使用。首先,应明确用水权,明确评价有多少水资源可用于消费性需求,确定水权的授予方式和法律程序;其次,将管理活动和提供服务功能分离,由独立的第三方进行资产评估和价格制定。资产评估和供水服务成本分析由审计单位进行,此外还应考虑环境和生态用水是水的合法用户的问题[4]。

(三)建立统一的水资源管理体制

在探讨水权改革时,应加强水资源统一管理,实行水资源城乡一体化管理,保证水资源持续利用。目前,我国水资源分散管理体制不利于水权交易制度的建立和发展。因此,作为政府和水行政主管部门,应加强水资源权属管理和供水市场的行业管理,充分获取各种有用信息,对目前的水资源状况进行合理评价。

(四)建立适合我国国情的水市场交易机制

水市场是一个不完全市场,是一个准市场。因此对它的培育和成长需要国家有关法律法规的支持和约束,需要政府的积极推动。首先,国家作为水资源的所有者,是水权分配的主体,国家政府作为水市场的管理者和调控者,在水资源配置方面,应行使水行政管理和水行政执法职能,加强对水权和水市场的管理。因此,水资源配置还需要政府的宏观调控。其次,水市场是一个新生事物。培育和发展处于萌芽期的水市场任重道远。在水市场中推行水权交易,做到有序交易水权等,这些都需要法律、法规作为基础。因此,制定水权交易的有关法规,特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益,防止对环境可能造成的负面影响,明确出现水事冲突时的解决办法等,有利于促进水权交易制度健康发展,使水市场不断得到发展和完善,保障水权交易双方的利益。综上所述,水资源的分配实际上是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪一种方式都不能有效解决。水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性,更需要的是政治上的可行性。总之,要在充分掌握水资源的使用形态及数量上,分清水权主体的相应权利范围,在加强流域和区域统一管理的基础上,通过引入准市场机制的思路来充分发挥价格信号的作用,实现水资源的可持续利用,通过不断的制度创新和制度变迁,形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式,并逐步以法律法规的形式固定化。

参考文献：

[1]梅纳德.M.霍夫斯米特.可持续发展的水政策.水利水电快报,1997(10)

[2]刘洪先.国外水权管理特点辨析.水利发展研究,2002(6)

[3]王金霞,黄季�.国外水权交易的经验及对中国的启示.农业技术经济,2002(3)

[4]张仁田,鞠茂森. 澳大利亚的水改革.水市场和水权交易.水利水电科技进展,2000(2)

本文来源：《水土保持科技情报》 2003年第4期