浅析中国水权制度的现状及经济学意义

李保刚

（南京大学公共管理学院,南,210093）

曹慧平

（河海大学,南,210098）

摘  要:产权明晰是市场经济社会发展的基本要求。由于长期以来计划经济体制的影响，我国的水权制度尚未完全建立，以致未能形成统一的水交易市场，导致了水资源的严重浪费和污染。为了促进水资源的有效配置和利用，有必要借鉴西方水权制度的理论和做法，逐步实现水资源产权的合理流动。

关键词:市场 水权 中国 思考

一、水资源产权的明晰化要求

产权清晰是社会经济快速发展的基本要求之一，也是当代新制度经济学的基本主张。新制度经济学的出现，在西方世界引起很大的震动。从此，西方人发现在大量的个体交易背后，是一种叫产权的东西在起决定性的作用。作为新制度经济学家之一的科斯在其著述中论证了在交易成本非零的情况下，产权的界定对经济纠纷、经济效益及资源配置所起的主导性作用。本文拟就中国的水资源产权及其有关问题作出理论分析，并试图提供一些问题的解决方案。

水权，是指水资源的所有权与水资源开发利用和管理过程中涉及到的一系列权力，通常包括水资源的所有权、使用权、经营权及与水有关的其它效益。一般来讲，水资源所有权是指谁最终拥有对水资源的占有、使用、收益、处置的权力，具有强烈的排他性，主体上具有唯一性和统一性。水资源使用权是指使用权人依法对国家所有的水资源享有使用并获取收益的权利。使用权的主体是不特定的个人，使用人获得水资源的使用权、收益权但不享有水资源的所有权中的占有权、处置权。目前世界大多数国家都实行水资源有偿使用制度，使用人只有先申请经审批同意后才依法取得水资源的使用权和转让权，享有合理使用和收益的权利，同时履行管理保护、合理利用、依法纳费（税）的义务。水资源经营权是指水资源经营者依法享有的水生产、经营受益的权利，是为提高水资源的使用价值而设定的权利。经营人是水市场的主体。现代经济中，多渠道、多层次开发利用水资源和治理保护水环境是必然选择。这有利于促进经营者对水资源的保护和合理开发，提高水资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。

由上分析，可以得出中国水权制度化还未形成。如我国宪法第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。这表明我国坚持水资源的公有制理论，所有者即国家。虽然其后的《水法》有补充规定：农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有，也只是在极小范围内的一些调整。实际中，水资源的使用权、经营权主体的多元化，造成我国水资源管理责、权、利界定的复杂性。尤其是在特定流域内，上下游、左右岸、干支流之间用水单位和管理单位的责权利界定不清，形成了“多龙治水”、效率低下、纠纷不断的局面，而且导致“公地悲剧”――水资源的浪费和污染得不到有效控制，从而大大损害了国家作为所有者的权益，加剧了本来就存在的中国水资源供需矛盾。

究其原因，是因为在计划经济向市场经济的转型过程中，一些产业如加工制造业、金融保险业等行业产权明晰工作已作了不少，尽管还未到位，但毕竟在前进。只有在这些产业的产权明晰化之后，才会对深层次的公有资源如水、土地等产权归属提出更高的要求，才会破除水是国家的、公有的、个人可以随意使用的旧观念。

此外，不少学者对我国水资源稀缺的严重程度缺乏足够的认识。他们生搬硬套劳动价值论中对这些自然资源所作的分析，认为既然水资源在自然赋存即作为自然力存在时，由于没有人的劳动的加入，是没有价值的，那么使用也用不着付费。从而忽视了水资源的严重稀缺程度，以为不需要有一个垄断性的支配权力来管理水资源的开发利用。今后，应遵循谁使用、谁交费，谁受益、谁付费，谁损坏、谁赔偿的原则逐步建立水交易市场和培养水交易习惯，把水资源切切实实地作为商品来对待。

二、西方水权制度的现状

西方水权制度最初的依据，是历史习惯和乡规民约、宗教教义、部族和村社规章等。其共同特点是既承认水资源的公有性（如，可通航的江河归社会公有），同时又在一定范围内把水权从属于土地权，土地所有者或使用者对依附于土地的水资源或者流经土地的水资源拥有占有或优先使用的权利，也就是所谓的“河岸权”。19世纪，在美国西部，允许居民私人用水获利，并为获利使用资源提供法律保护，从而优化了水资源配置，促进了美国西部的投资和经济活动的发展。

现在，西方国家普遍承认水资源的全民所有性质，同时强调所有人都有使用水的权利。只不过这种权利是在一整套的市场规则约束下来使用的。此外，西方国家普遍通过立法来规定水权、水价等相关水利的各个方面内容，实行以法治水，如日本的《河川法》、美国的《水资源规划法》、法国的《水法》等。以法国1992年颁布的《水法》为例，其中规定：“水是全民共同财产的组成部分。尊重自然平衡的规则，保护水，提高水的使用价值，开发可利用的水资源，符合所有人的利益。在遵守法律、规定以及以前所立法规的情况下，使用水是所有人的权利”。在一系列流域管理机构及法规的调控下，法国的水交易市场非常完善。这保证了水管理机构的良性运行和水市场的高效有序，为人们节约用水和合理用水提供了动力。

西方经济学家认为，经济学的目的就是研究稀缺资源如何可得到最有效利用的问题。对于水这样的稀缺资源，使用权和经营权的垄断有利于建立一个高效的水市场，从而通过市场行为来保护水的不被滥用和破坏。

三、中国水权现状

如前所述，由于计划经济的影响，中国的水权制度还未完全建立起来。虽然我们有宪法的相关条文及《水法》 等有关规定，但离建立起完善的水权制度还有一段路要走。为了适应水利事业发展的需要，有必要分析一下中国水权制度的现状。

一般来讲，中国现行水权制度存在着下列问题：

（一） 对指导性的经济理论误读限制了水权的流动

前文已述，我国坚持的是社会主义公有制理论，即水资源的所有权属于国家。但这并不是说，中国只能实行单一的公有制。对水资源实行多种所有制与多元经济并存，是克服中国存在的严重水资源浪费和污染的根本性制度措施。通过在法律上对公共产权与私人产权的合理安排、改变水资源的单一公有制，可以使水资源真正走上市场，同时培育出能进行博弈的产权主体。这可以给市场高效供给奠定基础，也可以避免或减少政府设租和寻租的机会，保证公共权利的公共选择。

此外，就是坚持劳动价值论并不代表水资源的无价值。对劳动价值论的误读使我们长期以来忽视了水资源价值实现的制度安排，以致于在法律上禁止水资源的市场交易特别是禁止水资源所有权的流动，使其价值无从体现，更谈不上向合理化、高效率方向发展。

（二）水资源产权不明晰

在中国，无论是全民所有还是集体所有的水资源， 都存在着投资主体不清、产权需要界定的必要性。《水法》规定：农村集体经济组织所拥有的水塘和水库中的水属于集体所有，此处“集体”的范围比较模糊。这是因为，许多这样的水塘和水库是依靠群众的义务工或集资建成的，也有部分小型水利工程是基层政府投资建设的。这使确定产权的工作变得复杂。

（三）水商品化程度低交易缺乏可操作性，很多时候还存在政府设租的现象

水资源产权不明晰和水资源国家管理权不统一，使当前水权交易行为缺乏应有的基础，商品化程度难以提高。此外，《水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，致使有些部门从本单位利益出发，行使对水资源的管理权。当无利可图时，又会推卸此权力。

三、建议

市场经济是一种符合自然秩序和人类本性的制度安排。市场经济的基本要求是明晰产权以使大量的个体交易得以进行，以此来促进资源的有效配置。中国的水资源现状不容乐观，关键在于多年来没有建立水权制度和水交易市场，从而导致了水的浪费和随意污染。但水权的建设是一项庞大工程，涉及到社会的方方面面的利益甚至是社会基础的稳定。目前，要做的工作就是普及水权意识，宣传水权概念，逐步做到水资源统一管理，促进水市场的形成。

本文来源：《海河水利》2002年第3期