贯彻四中全会精神 全面推进依法治国

生态环保法治之路越走越宽

――《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》生态环保亮点解读

◆本报记者谢佳沥　　

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），10月28日，《决定》全文公布。

《决定》贯穿了一条坚持和拓展中国特色社会主义法治道路的红线，是对推进依法治国方略的全面动员部署。

对环境保护工作来说，《决定》的出台，为环保领域落实依法行政要求，推动环境保护法治建设，以及运用法治思维和法治方式推进经济增长模式绿色转型和环境管理战略转型等事关环保事业发展的重大问题的解决指明了方向。

当前环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，又处于有所作为、解决新老问题的关键时期。在这一历史阶段，依法治国战略的强化，必将为全面开创新时期生态环境保护工作新局面注入源源不断的生机和活力。

□亮点1

《决定》提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

健全的环境保护法律体系，既是环境保护工作的基础保障，也是生态文明制度建设的重要一环。

“违法成本低，守法成本高”是长期以来环境保护工作面临的问题。《决定》提出将建立严格的环境保护法律制度，大幅提高违法成本，为破解这一难题指明了方向。

事实上，总体来看，我国已初步形成了综合法和单项法结合的环境保护法律体系，为依法治国、确保我国一段时期内的环境与资源安全奠定了坚实的基础。

今年4月，全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》，为我国环境保护法律制度体系进一步完善奠定了良好的基础。为了进一步细化《环境保护法》中的重要条款，使《环境保护法》更具有操作性，不久前，环境保护部就《环境保护按日连续处罚暂行办法》等4个配套文件公开征求意见。

环境保护部部长周生贤日前在传达学习党的十八届四中全会和习近平总书记重要讲话精神时指出，环境保护部将加快推进大气污染防治、土壤环境保护、核安全等方面法律法规制修订工作，建立有力保护生态环境的法律法规体系。

此外，有专家指出，《决定》提出加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，在现有制度设计中，无疑要通过《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》等法律法规更好地发挥相关制度对各类开发行为的约束作用。

 □亮点2

依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。

环境是人的生存之本、发展之基。当前，我国环境保护工作面临的形势依旧严峻，无论是城市还是农村，都遭受着各类环境污染的侵袭，水、空气、土壤等都遭受到不同程度的破坏，最典型的就是雾霾这一“心肺之患”。

此外，近些年来因环境与发展问题导致的群体性事件逐渐增多，可以说，环境问题已成为威胁群众健康、公共安全和社会发展的重要因素之一，直接制约了我国经济和社会的可持续发展。

《决定》提出依法强化损害生态环境问题的治理，体现的是国家对公民环境权益的保障，将其与食品药品安全、安全生产、网络安全等问题罗列在一起，一方面反映出人民群众对良好生存环境的迫切需求，另一方面体现了执政党对环境问题的高度重视和“以人为本”的执政理念。

□亮点3

深化行政执法体制改革，在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

事实上，环保部门长期以来普遍面临环境执法力度偏软、效果欠佳等问题。《决定》提出在多个领域内推行综合执法，为破解这一难题指明了路径。

有专家指出，对环境保护来说，综合执法模式有两方面的积极作用：

一是有助于提升环境监管能力。通过各部门的执法资源整合，使环境执法得到更坚实的人、财、物力保障，有利于扭转以往环境问题头绪多、任务重，疲于应付的局面。

二是有助于提升环境执法效果。综合执法模式使多部门职能得以集中和强化，例如对环境违法行为，综合执法可以采取经济处罚、停水、断电等多种手段，调动企业整改的积极性，促进问题整改措施的迅速落实。同时，有助于提高企业的环境意识和守法意识。

事实上，不论是中央还是地方，环境保护联合执法的探索早已开展多年。

在国家层面，2013年6月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台；2013年12月，环境保护部与公安部联合发布了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，首次建立环保和公安联合执法的衔接机制。

在地方层面，每年根据国家有关部署开展环保专项行动以及各类的大检查、大整治活动都是综合执法的实践，行动通常都是由环保、公安、住建、发改、工商、水利、农林等多部门参与。

实践证明，环保部门和其他部门之间的协同配合，有利于增强环境执法刚性，严厉打击各类恶性环境违法犯罪行为；有利于完善环境保护监管机制，更好地维护公众环境权益。

□亮点4

探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

作为公益诉讼的一部分，环境公益诉讼长期以来一直是环境保护的重要法律武器，我国的检察机关在参与民事公益诉讼案件中已经做出了有益的尝试。

2010年8月，浙江省人民检察院和浙江省环保厅就联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，明确规范了建立健全运用民事行政检察职能加强环境保护的长效协作机制。2011年11月，浙江省首例环境保护公益诉讼案就是由浙江省平湖市人民检察院向市人民法院依法提起。

尽管在相关制度设计、司法实践中取得了一定的成效，但总的来看，环境公益诉讼仍然缺少明确的法律规定，还处于探索阶段。

有专家指出，《决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，将有效解决两个问题。

一是环境公益诉讼主体不明的问题。《民事诉讼法》规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”众多案例表明，“有直接利害关系”这一颇具解释空间的限定词已造成大量公益诉讼立案难，许多个人或组织因“未直接受害”而被挡在法庭门外。由检察机关提起公益诉讼是解决这一问题的可行之路。检察院作为公诉机关，提起公益诉讼是其职责所在。针对明确的环境事件，检察机关若不提起诉讼将有可能构成失职。

二是提高环境公益诉讼的审理效率。目前，环境公益诉讼往往要花费相当的人、财、物力，这给一般的个人或组织带来巨大的诉讼成本，降低了诉讼的积极性和效率。检察机关提起公益诉讼制度健全后，诉讼费用应由国家财政承担，有助于提高公益诉讼的效率。

当然，对公益诉讼主体、公益诉讼对象、公益诉讼范围、公益诉讼程序等方面的法律规定，还需要尽快出台。

□亮点5

全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

在今年2月中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记就提出了要坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义。

但是在今年6月，最高人民检察院召开新闻发布会通报检察机关查办破坏生态环境犯罪案件有关情况时指出，部分地方领导干部生态意识和法律意识淡薄，以牺牲生态环境为代价，片面追求经济增长，放任破坏生态环境资源的违法犯罪活动，甚至干预执法的现象依然存在。

有关专家指出，当前，由于我国环境保护行政管理体制的弊端，再加上地方保护主义和腐败等因素干扰，环境执法活动常常面临许多困难，环保部门的执法力度打折扣难以避免。

环境保护部各环保督查中心的建立，就是国家寻找摆脱地方政府干预环境执法、有效约束地方环境违法行为的一个积极探索。

此次《决定》再次明确提出相关要求，表明国家将进一步加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为。地方政府对环境执法的不当干预行为将逐渐杜绝。

□亮点6

健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

有关专家指出，上述两项机制是继党的十八大提出“建立健全决策问责和纠错制度”、“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”之后，党中央在创新决策理论、健全决策机制上取得的突出进展。

从保护环境的角度来看，健全依法决策机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，将和党的十八届三中全会提出的“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”一道，编织成坚韧的制度笼子，约束党政领导干部的决策权，杜绝决策过程中“一言堂”、“拍脑袋”等现象，避免不科学的决策给环境造成不良影响。同时，上述两项制度将有利于《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》等法律法规全面融入政府决策进程。

□亮点7

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

虽然《决定》没有明确具体细节，专家表示，随着跨界污染问题的频繁发生，环境保护领域或许可以成为上述制度建立完善的突破口。

当前，在环境保护领域，大气污染、水污染都容易产生跨界问题。而跨界污染问题发生以后，又因其法律上的权利义务关系复杂导致跨界污染纠纷难以解决。

尽管一些地区探索建立了跨省界、跨流域环境污染防控机制，以及信息共享和协作处置机制，但从制度层面来看，我国专门的跨界环境污染治理法律法规及其相关制度尚待补缺或尚待完善。

如果能在环境保护领域先行先试，落实《决定》上述制度设想，将在一定程度上破除地方保护主义，依法保障各相关主体的利益关系，为推动跨界污染问题的解决提供新的渠道。

文章来源：中国环境报