失职要追究，尽职能免责？

现有环境法律体系中，问责越来越严，而免责缺乏依据

◆本报记者姚伊乐 张梦云

明年1月1日起，“史上最严”的《环境保护法》将实施。环保部门将会在“尽职”和“免责”掂量中心存困惑？尴尬加剧的后果是什么？不敢作为、不敢担责。尽快在制度层面明确环保部门尤其是执法人员的职责边界和尽责标准，显得尤为重要。

源头把关不严，出现问题谁负责？

新修订的《环境保护法》第二十六条规定，国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

那么，对于环境污染事件，环保部门究竟有多大责任？怎样做才能算尽到了职责？

对于政府取缔的小造纸厂，因未断水、断电、拆除设备清除原料，致使其不断反弹，一旦发生环境事件，环保部门会不会因监管失职被问责？环保部门按规定上报后，是否算尽到了职责？在基层采访时，环保工作者常会提出这样的疑惑。

“当局长一年多来，我发现环保工作之所以抓不好，是因为一开始就没有把好关。”一位有组织工作经验的环保局长说，有些项目从落地开始，土地、工商、供电全都大开绿灯，建成后才交由环保部门监管，企业出了问题，责任却全都落在环保部门。

联合执法加大了执法力度，提高了执法效率和隐患整改率，避免了重复执法和多头执法，无疑是一个解决方案，但不可能事无巨细都联合执法。

基层很普遍的一个情况是，各部门相关环保职能并不清晰。法律赋予环保部门对环境保护工作实施统一监督管理的权力，但实际操作起来有点自说自话的意思，别的部门履行环保职能不主动甚至不作为，环保部门不仅无法有效协调、监督，甚至还要承担由此带来的责任。

“我们县约有300家企业持证排污，可是没有排污证却仍然生产的企业有1200多家。”一位县级市环保局局长说，许多企业没有环评许可、规划证明和土地证明，但却持有工商部门颁发的经营许可证。

据了解，对于违规占用耕地建厂的企业，环保部门查封处理后应移交土地部门，按有关规定，非法用地恢复地貌应是土地部门职责；此外，不是所有项目都有环保前置审批，而工商部门发证越放越宽，环境监管工作更加困难。

“出现环境污染都是环保部门的责任吗？土地、工商、建设部门就没有责任？”华北某市环保局局长说，出了环境问题就问责末端的环保部门，权责不匹配。

众多环节缺位，板子应该打向谁？

地方打击违法企业，多采用多部门协作的方式，不仅可以有效整合执法力量，还可提高执法办案效率。但具体到处罚措施落地，谁来落实？企业拒不服从，谁来担责?

如实心黏土砖不符合国家政策，应由土地管理部门责令关停。环保部门按照规定只能责令其停止生产，移交土地管理部门。如果土地管理部门迟迟不采取关停措施，环保部门又缺乏有效的监管手段，致使砖窑污染问题不能很好解决，如要追责，是应追究环保部门的监管责任，还是应追究土地管理部门的责任，还是各打五十大板？

某地查处平原粉石项目的“三无”作坊，环保执法行动中把设备捣毁了，供电部门把电断了，但这些从业者很快就买回设备，换个地方继续开工。这期间，对于无照经营者的后期处罚跟不上，对于非法占地的处罚跟不上，而从业者又因小作坊的规模够不上立案标准，很难杜绝此类污染源。

自来水归城建部门管；排污管道属城建部门的职责范围；中水回用仍然是需要管道建设；河道清淤归水务部门管……基层环保工作者对此最是无奈：“环保最尴尬的局面，就是说得算的少，建议的多，别的部门不做，环保也没有办法。”

据悉，由于其他职能部门认为环保只是环保部门的事情，问责的也只有环保部门，所以移交后，受理部门处理违法企业并不积极。

此外，各部门有各部门的法则，有的违法企业违反了环保法律、未违反工商法律，或未构成刑事犯罪，那么公安或者工商部门就没办法对其进行处理，而环保也只能是移交相关部门。

“有经营许可证而缺少环保审批或其他审批的企业属于‘半违法’。”一位县级市环保局局长说，虽然违反了环保法律，可别的部门并不认可，而认为环保法律是针对环保系统的，按照自己系统的相关规定，不会对这些企业进行查处。

环保力不从心，众多尴尬咋化解？

记者在基层了解到，环保工作力不从心，在机制、制度、能力方面仍存在不少制约。

一位县环保局科室主任表示，一些比较大的企业在线监测超标，环保部门只能责令限期整改，要想关闭停业整顿，只能经县政府批准。

在有的地方，环保局平均一年换1位局长，甚至有“铁打的环保局，流水的局长”这一说法。

企业自身行为不当，环保部门只能在一边看着干着急。有环保局长表示，环保部门只能监督管理，提出建议，最后还是得听政府的。

“两高”司法解释以及新修订的《环境保护法》，无疑赋予环保部门一柄重剑，但实际上，这柄重剑在基层往往挥舞不动。

一位执法人员告诉记者，查处小炼油厂、移交公安机关后，检察院、法院要求提供具有司法鉴定资格的监测机构出具的监测报告、危废认定证明（需要省级环保部门出具）等多个证据。

“移交过程也有很多问题。不移交，捂着肯定不行，移交，又交不出去。”一位负责监察的环保局副局长说。

据悉，其他部门有很多种理由拒绝接环保移交案件，证据不足可以不接，数据不清楚也可以不接。某县环保局联合公安部门查处一“土小”企业，追究肇事企业刑责时，要求提供的环保手续多达十几项。

就污染物指标浓度来说，县级环保部门出具的监测数据不能作为证据，花几万元委托第三方监测的数据却因为没有司法鉴定资质也不被认可，最后只能委托省里唯一一家有司法鉴定资质的单位出具证明。

“其他很多手续还必须通过省级环保部门认可，但省环保厅根本忙不过来。”华东地区某市环保局局长说，“取证困难，时间长，繁琐复杂，执法成本太高，我们拖不起。”

还有局长认为，新修订的《环境保护法》实施后，针对治安拘留，还缺少具有可操作性的环保治安拘留实施程序，让基层环保部门在具体执行移送上有难度。

常言说，伤其十指不如断其一指，而环境执法工作却面临“伤其十指难断一指”的窘境。

与10年前相比，环境执法工作量增加了好多倍，不仅要求更加具体，对执法人员的专业性要求也更强了。但基层环保部门的人员增加远远赶不上这些变化，这就造成了许多“忙不过来”的现象。在环境执法上，人员、装备、素质都与当前面临的环境保护任务不匹配。

“环境监察支队总共只有十几个人，要想发现所有环境违法行为是不可能的。” 华东地区某市环保局一位中层干部说，环境违法又有很多的不确定性，今天的环保先进企业，没准儿明天就敢偷排偷放；再比如，机动车尾气污染管理，他们市现在没有成立机构，只有两个兼职人员代管，根本顾不过来。

此外，应急、监测也均是难以尽职的岗位。专业性不够、采取应急措施不当等往往导致应急过程出现问题；而由于企业偷排漏排随机性强，对此的监管监测也无法保证面面俱到。

缺乏免责细则，尽职会否受影响？

一个完善的责任体系，在尽职方面应该明确环保部门该做什么、能做什么、怎么去做，在问责方面应该细化处理条件和结果。新法对环保部门没做什么要问责的部分进行了详细规定，但缺乏环保到底该做什么的文件，让基层环保人员感到无所适从。

企业有污染问题，环保部门查了，发现问题要求整改但企业不履行，出了问题算不算失职？这些是基层环保工作者最想得到的答案。

某市一名环保标兵被问责了，后来经查明是在移交过程中只进行口头移交而没有书面移交手续。因此，基层执法急需一本执法操作手册，明确环保部门职责。

免责同追责一样，需要证据。首先，环保部门要具备保护自己的能力，环保队伍不仅要越来越专业化，更要职业化。其次，免责条文要详细，环境执法追责也要有据可依，环保处理结果才能服人。

“上层应该多考虑怎么赋予环保部门综合协调的能力。”一位主管监察工作的局长认为。

此外，应全面推行痕迹化监管，确保环境执法全过程留痕备查。现场检查要留有记录，围绕执法工作计划，每一次执行执法任务都应当认真填写《现场检查记录表》，按照规定的检查流程详细记录检查情况以及发现的问题，检查结束应当有结论。《现场检查记录表》制作完成后要交由当事人签字确认。

无论是私营小企业还是国家级的工程项目，从建设到落成，涉及部门多，环境污染是否只是环保部门一家之责？如果每个部门层层把关，结果是否会不同？环境保护需要每个职能部门通力合作，严格问责，是否也该层层问责。

多位基层环保局负责人表示，新修订的《环境保护法》的实施，为他们进一步做好环保工作提供了有力的武器，增加了信心。同时，他们建议，应立法约束政府责任，加大对违法企业的惩罚，授予环保部门更多权力，让企业付不起违法成本。

文章来源：中国环境报