《江苏省长江水污染条例》走过十年，防治污染任重道远

长江流域保护是否需要单独立法？

     中国环境报见习记者李苑

今年，《江苏省长江水污染防治条例》走过了10年，在今年的全国人民代表大会上，江苏省人大向全国人大提交了“尽快制定长江水污染防治法”的议案，被列为大会的3号议案。

在多年探索长江水污染防治的基础上，江苏正积极呼吁沿江11省市，确立“先保护、后开发，在保护中开发，在开发中保护”的原则，建立联防联治机制，保护好长江这一生命之水、发展之水，打造全球最具经济竞争力的“长江绿色经济走廊”。

目前，中国饮用长江水的人口约为4亿，南水北调工程全面建成后，饮用长江水的人口将达到8亿，长江已经成为中国重要的战略性水源地。随着党中央、国务院关于建设长江经济带重大决策的战略部署，长江生态安全的重要性越发凸显。

制定长江水污染防治法，对长江的功能进行法律定位，建立全流域水污染联防联治机制，保障长江饮用水水质和生态安全，可谓迫在眉睫、刻不容缓。

率先立法创新规

2004年，江苏制定《江苏省长江水污染防治条例》，在全长江流域率先出台保护长江水环境的地方性法规，并在2010年9月、2012年1月进行了两次修订。

条例共6章56条，结合江苏当地实际进行了重大制度创新，如环保优先原则、上下游水质交接制度、生态补偿制度等。

“十一五”以来，江苏各级政府建立行政首长负责、部门各司其职、各方齐抓共管的水环境保护工作机制。通过层层签订目标责任状，加强检查考核，江苏提前完成了国家下达的“十一五”水污染物减排目标。

2013年以来，江苏省财政安排9.88亿元，对全省生态红线区域所在地给予生态补偿。沿江8市生态红线区域面积共11499.9平方千米，占国土面积的23.8%。

通过严格执行水质目标交接责任制，在江苏全省范围内推广水环境区域补偿制度，建立跨界河流上下游污染补偿机制。

苏州、无锡、扬州、南通等市坚持“生态优先”原则，将水污染防治工作纳入现代化建设的考核内容和指标体系，对主要河流实行“河长制”。

苏州市人大率先出台了《苏州市生态补偿条例》，全社会环保投入占GDP的比重超过了3.5%。南京市人大率先制定了《南京市水环境保护条例》，将水质达标纳入政府主要负责人环保任期目标的考核内容。

近年来江苏大幅度提高沿江化工项目准入条件，严格控制长江岸线的开发强度。通过实施“三个不批”，即新建的化工集中区一律不批，集中区外的新扩建化工项目一律不批，环境基础设施不完善或长期不运行的集中区内的新改扩建化工项目一律不批，沿江地区近年没有审批设立新的化工园区，没有在化工园区外审批过任何化工项目，对于环保基础设施不完善的化工园区严格实行项目限批。

严格执法有新绩

江苏同时还加快了沿江地区落后产能淘汰的步伐，逐步转移沿江重污染企业。

沿江各级政府根据实际情况制定了重污染企业搬迁计划。2013年以来，在国家淘汰任务基础上，江苏主动扩大淘汰范围和增加淘汰任务，共关闭工业企业977家，淘汰炼铁210万吨、焦炭60万吨、水泥292万吨、平板玻璃262万重量箱、造纸13.8万吨。“十二五”期间江苏累计关停化工生产企业1353家。

江苏连续5年开展饮用水源地专项整治，拆除、搬迁保护区内一批工业企业、码头、养殖场等项目。

目前，江苏沿江8市主要集中式饮用水水源地水质均能稳定达标。以长江为水源的县以上城市中，除南京、常州、扬州外，其余城市均已建成第二水源、应急备用水源或实现水源互备，各地备用水源将在2015年年底前全面建成。

江苏省政府及有关部门先后出台了《排放水污染物许可证管理办法》、《重点环境违法问题挂牌督办和责任追究办法》。2013年，江苏共立案查处了1167起环境污染案件，挂牌督办了504件重点案件。常州市、南通市成立了各司法部门参与的环保联动执法中心，严厉打击环境违法行为。沿江8市共建成200多个水质自动监测站，覆盖了重点饮用水源地、重点河流和省、市交界断面，建立了四级环境应急预案管理体系。

尽管江苏为保护长江水环境做出了积极努力，取得了一定成效，但尚未从根本上改变长江水环境质量下降的趋势。

监测数据显示，从2012年开始，长江干流安徽入江苏的水质已达不到Ⅱ类，江苏部分干流水质已降为Ⅲ类标准；沿江地区大部分水域为Ⅲ至Ⅳ类，甚至有劣Ⅴ类水体。与这一数据相对的，是江苏直接和间接饮用长江水量，占到了全省水源地取水总量的80%以上。

“长江是江苏的最后一盆清水，如果这盆清水再保不住，我们将面临守着长江无水喝的境地。”江苏省人大常委会副主任张艳说。

协调监管需新法

目前，我国涉水监管部门很多，如现有的水利部长江水利委员会，主要负责流域水资源保护、管理、监督，保障流域水资源的合理开发利用等，水环境监督管理则以环保部门为主，多部门分工协作。

“流域管理‘多张皮’的现象比较突出。流域管理体制没有真正理顺，国务院行政法规明确的涉水部门大概有12个，所谓九龙治水，以及条块分割，在流域管理上矛盾尤为突出。”江苏省人大常委会环资委环资处处长张弛说。

张弛表示，流域管理非常复杂，涉及水资源、水环境以及地方经济发展等方方面面。

水资源方面，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等国家大法已经确定了流域管理与区域管理相结合的管理体制，明确了从中央到地方如何进行管控。具体而言，流域管理主要涉及大江大河，由水行政主管部门，也就是水利部门负责，主要是条状形式；区域管理则由地方政府及相关职能部门负责，以块状形式为主。

水环境方面，根据《水污染防治法》，以及新修订的《环保法》，则是实行环保部门统一监督管理、多部门分工合作的管理体制。而地方经济社会发展，是以地方政府为主。

“比如美国田纳西河流域，是最早立法建立流域管理体制的。美国模式是半官半民的；欧洲莱茵河的管理模式则是既有官方的，也有民间的，各自发挥不同作用。由国外经验来看，虽然因河而异、因地区而异，但一般规律都是从过去单一的管理模式向综合治理、综合管理模式转变。”张弛介绍说。

水利部发展研究中心教授级高工、经济研究处处长钟玉秀认为，莱茵河的经验可以作为参考。

一要有法律保障，可以采取各省立法机构签署协定的形式，以地方性法规的形式明确各省的职权责任，作为指导整个流域开发利用保护的法律依据。上下游之间，各省市、各部门要相互信任和合作，定期进行信息交流，定期就相关工作进行协调。

二要有明确的生态目标，以珍贵水生物的恢复来衡量治理成果可能比水质指标更为合理。开展综合治理，工程措施、非工程措施都需要采用。

三要运用科技手段，建立科学的监测体系，进行水质在线监测，并将监测结果进行公布。

四要让利益相关者积极参与，确保决策的公开透明和可操作性。比如在立法过程中，确保沿河企业、居民代表及有关的NGO组织等能够参与讨论。

五要制定明确的目标，将生态系统可持续发展的目标贯穿于流域开发治理的方方面面。

破除矛盾求新变

张弛认为，当前长江流域管理主要面临3对矛盾：一是水污染流动性与环境污染防治行政分割性，二是局部开发的盲目性与流域生态保护的整体性，三是区域发展的阶段性与环境保护的协同性。

“长江仅干流就流经11个省市，沿江220多个城市生活污染及工业废水也排入长江，但污染治理上是‘各人自扫门前雪’。沿江各地开发的时候也都从自己的经济利益出发，很少从长江水生态环境的系统性保护来考虑。另外长江上中下游经济发展的阶段不一样，环境保护要求也就存在差异性，比如江苏已经进入城市化中后期，如果拿相应的环保标准去要求上游地区，上游地区是做不到的。因此，这3对矛盾只有通过国家层面统一立法才能破除。”张弛说。

《江苏省长江水污染防治条例》明确了“三先三后”原则，即：先保护、后建设，先规划、后开发，先环评、后立项。

张弛建议，长江流域的全国性立法，在指导思想上也要明确保护优先原则。强调综合管理，不能再各自为政。

共同立法绘新景

张弛认为，要综合管理，首要是进行综合决策，只要是沿江地区的新上项目就要按照长江的法定原则来执行，从整个流域的可持续发展出发，确定哪些项目能上或者不能上，禁止随意开发，禁止随意滥用长江岸线资源，禁止随意向长江排污。

同时要开展综合治理，国家要出台综合治理的标准和要求，例如统一污染排放标准，统一进行监控，统一实施控污减污的措施等。

张弛表示，立法机构组成上最好是开展立法协作，把中央立法权威性和地方立法积极性相结合。比如考虑以中央立法机关为领导，干流的11个省市立法机构积极参与，组成这样的立法机构来对长江流域共同立法。这样既能发挥中央立法的权威性，也能兼顾到各地的利益诉求，调动地方积极性。

“流域的管理体制也需要理顺，上下游关系、上下级行政机关关系、纵向和横向关系，都要理顺。针对水资源、水环境、水生态的保护、开发和利用，要明确管理部门，明确职权和责任，实现权责对等，不能只给权利不承担责任。总体来说，地方要服从流域，流域要服从国家，国家要建立大河管理的综合模式。”张弛说。

水利部原副部长翟浩辉则表示，长江是中国人的母亲河，未来饮用长江水的人有8亿左右，要把长江流域的污染防治作为重大的民生工程，严格执法，“现行的水环境法律法规很多，更多时候是在法律的执行力上打了折扣”。

翟浩辉建议，要从顶层设计上形成制度保障，同时通过科学监测分清责任并进行追究，比如借鉴太湖流域污染防治经验，铁腕治污、铁规追责，进行流域交界断面考核，实行生态补偿制度，比如上游地区保护工作做得好，由国家给予补助，同时下游地区也可以支付一部分。

江苏省法制办副主任高建新表示，长江流域有饮用水源、航道运输以及工业用水等功能，以工业用水来说，沿江地区重工业、重化工不仅用水，还要排污，远远超过了长江水域自净能力。

“在兼顾长江水域主要功能的同时，要特别突出它饮用水源功能，并切实加以保护，这个要由国家拿大主意”，高建新说，“特别要加强长江沿线污染物排放总量控制，比如可以在确定各省排污总量的基础上，逐步进行削减。同时要注意航道运输途中，船舶等非道路移动机械也会产生污染。”

钟玉秀建议，长江流域如果单独立法，最好采用特别法形式。在立法时，要说清楚长江流域管理的特殊性在哪里；要说明现行法律体系在长江流域管理体制中是否适用，是否存在不能解决的问题，比如并不能完全保证长江干流维持二类水的标准；还要明确这一法律法规的性质，以及它在水法律体系中的定位，和现行水法律体系在哪些方面衔接。

“要共享水资源，共担责任。如果流域管理方法得当，每个利益相关者能积极行动起来，就一定能保护好我们的母亲河――长江。”钟玉秀说。

他山之石

田纳西河

由管理局对自然资源进行统一开发和管理

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，总长1050千米，流域面积10.5万平方千米，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基７个州。这一流域未经治理时，森林破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾、洪水为患，曾是美国最贫穷落后的地区之一。

1933年美国国会通过了《田纳西河流域管理局法》，成立了田纳西流域管理局（简称TVA），授权其对田纳西河流域自然资源进行统一开发和管理。TVA的管理由具有政府权力的机构――TVA董事会和具有咨询性质的机构――地区资源管理理事会实现。

TVA董事会由3人组成，行使TVA的一切权力，成员由总统提名，经国会通过后任命，直接向总统和国会负责。董事会下设一个由15名高级管理人员组成的“执行委员会”，委员会各成员分别主管某一方面的业务。

TVA内设机构由董事会自主设置，这些内设机构曾根据业务需要进行过多次调整。如前期根据自然资源综合开发的需要，设置有农业、工程建设、自然资源开发保护等方面的机构，以后根据发展电力的需要，又增设了电力建设和经营等方面的机构。

地区资源管理理事会可以对TVA的流域自然资源管理提供咨询性意见。目前，理事会约有20名成员，包括流域内7个州州长代表，TVA电力系统配电商代表，防洪、航运、游览和环境等受益方代表，地方社区代表等。这一咨询机制为TVA与流域内各地区提供了交流协商渠道，促进了流域内地区的公众积极参与流域管理。

莱茵河

沿岸国家成立委员会协调治理工作，签署保护协定作为指导依据

莱茵河，总长1390千米，流域面积18.5万平方千米。流经瑞士、德国、法国、比利时、荷兰、意大利、列支敦士登、卢森堡、奥地利等9个国家。第二次世界大战后，莱茵河沿岸国家工业急剧发展，造成污染不断蔓延，莱茵河一度被称为“欧洲的下水道”和“欧洲公共厕所”。

1950年，莱茵河沿岸国家联合成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR），总体指挥和协调莱茵河治理工作。委员会下设若干工作组，分别负责水质监测、监控污染源、恢复流域生态系统等工作。

各国议会共同签署了《莱茵河保护协定》，作为指导莱茵河流域未来开发利用和保护的依据，实施了若干莱茵河保护行动计划，将河流生态系统可持续发展作为共同明确的首要目标，以珍贵鱼类（鲑鱼）重返莱茵河作为实现生态目标的重要标志，通过建立相互信任机制、建立合作机制，制定严格的法律法规，采取工程措施和非工程措施相结合的方式进行河流综合治理，利用科技手段监测水质变化，重视利益相关者参与决策，确保各项行动计划有效实施，确保流域污染得到有效治理。

文章来源：中国环境网