2024年11月30日，“研究阐释党的二十届三中全会精神流域治理法治保障论坛”在湖北经济学院笃行楼一号报告厅隆重召开。本次论坛由湖北省社会科学界联合会指导，湖北经济学院主办，湖北经济学院法学院、湖北水事研究中心承办。来自北京大学等十余所高校和研究机构，以及水利部等实务机构的50余位专家学者齐聚一堂，共同探讨流域治理的理论与实践，推动法治在流域治理中的应用与发展。本次论坛由主旨会议、单元报告和闭幕式三个阶段组成。
主旨会议报告
本单元会议主持人：王树义（武汉大学教授，上海政法学院特聘教授，湖北水事研究中心学术委员主任）
主题发言 1.吴 强（水利部发展研究中心党委书记，二级教授）
深入贯彻国家“江河战略”多措并举推进江河流域保护立法
吴强书记首先指出国家“江河战略”的重要意义。国家“江河战略”是寻根华夏文明，坚定文化自信的延续传承，是推动高质量发展，实现中国式现代化的战略选择，是国家安全保障的必然要求，有助于从更宏阔的视野应对水危机和挑战。
其次，吴书记指出国家“江河战略”的内涵要求：一是以流域为单元实施综合治理，强调山水林田湖草沙一体化保护和系统治理；二是优化国土空间开发保护格局，强调构建优势互补，高质量发展的国土空间体系；三是协调区域均衡发展，强调南北方东中西部均衡发展；四是全面加强基础设施建设，强调构建互联互通、共建共享、协调联动的现代化基础设施保障体系。
再次，吴书记综合长江保护法、黄河保护法两部流域法律的出台，归纳分析了专门流域立法的经验。出台流域专门法律等条件主要包括贯彻落实习近平总书记关于治水重要论述和指示批示精神、回应国家重大战略、解决流域保护治理的突出问题，并对两部流域立法的主要创新制度进行了阐述。
最后，吴强书记对流域治理中存在的共性和特性问题，以及未来流域立法的路径展开了讲解。流域统一治理管理、水灾害防御能力、水资源集约节约利用体系、江湖生态环境保护治理、流域经济社会协调发展、水文化保护传承弘扬等问题是流域管理面临的共性问题；此外，我国淮河、海河、珠江、松辽等流域也存在一些特性问题。未来流域立法的路径选择上，建议通过修订涉水综合性法律、行政法规解决流域的共性问题，通过制定、出台专项行政法规、部门规章及流域内协同立法解决流域的特性问题。
主题发言 2.陈晓景 （河南财经政法大学副校长，教授）
流域生态环境损害的内涵探析
陈晓景教授首先介绍了选题的背景和意义。并以“流域生态环境损害的内涵探析”为题从四个方面进行介绍。她认为在重大项目推进过程中，思考如何选择对接宏大的流域国家战略落地实施，认为法学视角应以生态环境损害为起点，尤其当前长江流域、黄河流域虽发布了诸多指导性司法案例及生态环境损害赔偿案例，但沿用传统生态环境损害概念，未充分考虑流域国家战略要求与流域生态环境自然特性。报告内容主要分为四个部分。
一是流域生态环境损害的特殊性。流域生态环境损害具有空间动态性，水体流动致使物质交换与能量流动，损害发生地与结果发生地不一致；具有空间整体性，流域生态环境损害发生后产生的影响可能不单单局限于流域内的个别的要素或局部的区域，甚至会对流域整体的空间单元造成损害；具有系统性特征，流域是集经济、文化以及社会于一体的复合型的生态系统，具有“自然、经济社会文化”三个属性。流域生态环境损害发生时，可能会对流域生态系统所蕴藏的包括经济、社会文化等多元价值功能在内的流域生态系统服务造成损害。
二是生态环境损害概念应对流域国家发展战略的局限性。目前学界对生态环境损害存在多种观点，如从法言法语角度有对生态环境利益的损害、对生态环境要素的损害、对生态系统服务功能的损害等。生态环境损害赔偿制度改革方案规定兼顾环境要素、生物要素和生态系统功能的定义，环境损害鉴定评估办法也有相关界定，欧盟环境责任领域及俄罗斯环境保护法也关注生态系统服务功能的影响。目前学界、相关法实务部门多认为环境法律规范应基于科学原理。目前的生态系统服务理论在应对流域发展国家战略方面存在局限性。该理论侧重于对生态系统自身结构属性功能或价值的关注，进行静态分类和评估，仅对局部损害发生地的生态系统服务能力关注，缺乏对流域空间流动性考量，难以把握流域生态系统动态发展过程，无法对全流域形成整体保护，且注重局部分类与评估，难以判断对其他区域造成的损害情况。
三是流域生态环境损害的科学原理。关注到生态系统服务领域的生态系统服务流理论，它是在生态系统服务理论基础上发展起来的新理论。该理论认识到生态系统服务理论评估模式忽略了生态系统服务的转移转化和传递动态过程，如河流生态系统服务沿流域线性传递、森林服务的扩散等，开始注重生态系统服务的时空变化特征，包括服务的流量、流向和流速等，核心内容包括关注生态系统服务的时空尺度依存特征、空间异质性以及供给与消费的空间联动等。
四是基于理论对流域生态环境损害法律内涵的界定。在损害客体界定方面，过去注重局部区域生态系统服务，而生态系统服务流理论更关注流域生态系统服务的整体性损害，生态环境损害发生时应考量是否对流域整体产生不利影响。在损害行为拓展方面，除污染环境和生态破坏外，阻碍、削弱甚至截断服务流传递的行为也应纳入生态环境损害范畴。在类型化认定方面，根据生态系统服务流的耗散程度对流域不同生态功能区损害进行类型化认定，如在上游水源涵养区的损害应比一般水污染行为受到更严格规则设定；在权利主体扩展方面，目前生态环境损害赔偿主体为省级和市级以上人民政府，基于全流域概念，流域管理机构应成为流域生态环境损害赔偿的相关主体。
主题发言 3.侯佳儒 （中国政法大学环境资源法学研究所所长，教授）
《黄河保护法》之后的流域法治新课题
侯佳儒教授指出我国立法体系与国家战略紧密相连，立足于流域立法在法治建设与国家治理进程中的重要意义，阐述了三点观察。
其一，借助流域立法落实重大国家战略。流域立法在整个环境法乃至中国法律体系里，有着独特的功能与作用。例如在京津冀协同发展中，尽管有诸多区域协同框架与文件，但难以落地实施，而流域治理可成为关键抓手，通过实现标准统一，推动立法协同，进而建立刚性实体经济机制，为营商环境改善奠定基础。并且，立法法第八十三条修改后，全国性流域立法及五大流域立法面临新情况，其处于国家与地方之间的衔接点，恰是工作的着力点，流域立法还可推动区域整合，如太行山司法联盟的构建，虽曾遭质疑，但也反映出从政治思维出发解决问题的思路。新时代法学领域，政策先导，法律跟进，我们在顶层设计、基层试点及平台调节中面临诸多思考与挑战，而立法工作的核心在于用法律思维与手段落实国家战略，遵循问题、目标、结果导向。
其二，以流域法治推动国家治理。善治层面，政府在流域治理中有诸多实践，通过流域治理可带动其他多领域全方位发展。在流域治理中，具有统筹协调协同协作的特点，呈现系统性、整体性与协同性，如不同区域间人大协议虽多，但落地困难，而流域治理可促使相关机制有效运转。
其三，通过流域法突破生态文明、法治革命等。流域问题的解决能化解许多法律难题，如民法环境侵权法中污染行为与受害者人身损害关系问题，若在流域法框架下得以解决，将完善整个法学体系。在研究中，需依据法律技术层面，明确法律外部输出结果层面的宏观目标即政策性目标，如黄河保护法，它既是习近平生态文明建设的样板与落地案例，也是讲述依法治国思想与治国理政成绩的载体，在执法中要有目标性、价值性与方法性目标，包括高水平保护、高质量发展等，以实现良法善治。
主题发言 4.李爱年（湖南省法学会环境资源法学研究会会长湖南师范大学法学院教授）
流域环境纠纷非诉解决机制—以遵循流域自然特性为逻辑起点
李爱年教授以洞庭湖生态环境保护法治研究为切入口，围绕流域环境纠纷的非诉解决机制展开了深入的阐述。李爱年教授分三个部分，在简单介绍流域的自然特性及流域环境纠纷主要解决流域公共利益的基础上，围绕流域环境纠纷非诉解决机制的现存问题及发展进路展开论述。
首先是流域的自然特性及流域环境纠纷的界定。李爱年教授先从自然属性与行政管理属性两个层面对流域的概念进行了界定，并强调了流域的独立性、整体性、空间性及公共利益属性。她特别提到与流域相关的纠纷主要有两类，一是对流域造成污染破坏引发的纠纷，二是因流域水为媒介导致的私益损害纠纷，可依据民法典侵权责任规范进行规制。本次发言论及的流域环境纠纷主要是因破坏污染导致流域公共利益受损的情况。
随后，李爱年教授结合立法和规范性文件与典型案例，对流域环境纠纷解决机制的现状进行了分析。她指出从整体看，非诉解决措施种类有限，横向可选的解决措施较少；从单项看，立法虽规定了商调、检察建议等非诉解决制度，但制度设计不够科学完备。例如商调制度在主体方面存在问题，若由同级人民政府协商，可能受地方保护主义影响而忽视流域整体利益，若由上级人民政府协调，实则受科层管理制度影响难以摆脱直接领导，难以做到客观、公正、中立。此外，商调的程序、结果效率保障以及履行监督等方面，法律均未明确规定，且追溯解决措施之间的衔接性较差。这些问题导致追溯解分析体系整体效用未能充分发挥，非诉解决措施效率也未得到充分激发，实践中检察建议应用较多，商调与磋商有被边缘化的趋势。
针对这些问题，李爱年教授提出了以下建议。一是遵循流域自然特性，树立流域处理纠纷解决理念。其内核包括整体主义和协同管，外在表现为基于纠纷解决的整体性协调处理模式，如当前的跨省流域司法协作虽已开展，但其主体应更加多元，目标功能是维护流域生态且应涵盖整个流域。二是修正完善已有的措施，针对商调中地方政府和上级政府难以摆脱地方保护主义的问题，可设立专门独立的流域管理机构作为协调主体，并规范商调程序、结果效率保障、履行监督制度，构建第三方监督体制等。三是融会贯通，以分层预计为思路导向，构建流域环境纠纷解决的多元体系。例如将协商协调磋商、检察建议调解、生态谈判利益相关人的环境研究对话跟踪措施设为第一道防线，将仲裁、行政复议、行政裁决等追诉措施作为第二道防线，根据流域环境纠纷具体情况设计不同的组合，同时考虑流域环境纠纷解决诉讼方式与前置程序的设置。
主题发言 5 刘志仁 （西安交通大学法学院教授）
黄河流域协同治理法治化
刘志仁教授首先详细的介绍了其团队重大项目立项的背景和具体情况。他以《流域协同治理法治化略探》为题从五个方面进行介绍。
第一个方面是协同治理意蕴。他认为在流域领域，治理是由传统的垂直的科层制的管理到流域综合管理到流域一体化管理到流域协同治理。治理包涵了管理所不具备的社会理性在内，内涵是“跨界”，跨区域、跨层级、跨部门、跨公私和跨平台。超越局部利益和个体利益，追求更大的公共利益和共同利益而进行的全面协调合作，体现为互动、回应、让渡和诚信，本质是协同，所以也叫协同治理。
第二个方面是为何要协同治理。他认为生态系统整体性理论是人类中心主义向生态中心主义跨越的具体表现，也是经济文明向生态文明过度的反映。在此理念基础上形成的一整套跨学科的新的理论体系。流域生态环境保护和高质量发展制度体系，需要以协同治理为理论依据和目标定位。流域是一个整体生态系统，流域内的上下游左右岸的任何自然要素之间和人文要素之间以及它们相互之间如构成人之躯体的血液、骨骼和神经等要素，都“藕断丝连”、实为“一体”。
第三个方面是如何协同治理。一是主体协同，主要体现在立法部门之间的协同立法，执法主体之间的协同，司法部门之间的协作，软法促使公私领域协同治理，健全落实跨平台协同治理法。二是对象协同，协同治理要将各自然要素、各社会要素、自然要素和社会要素之间整体考虑。三是研究协同，即有关涉及域流域生态环境和高质量发展的各学科之间交叉研究。
第四个方面是为何要进行协同治理法治化。一是治理所强调的多主体平等互动、参与性决策、相互承诺负责、程序的透明等要求需要法治保障。二是流域协同治理蕴涵的有限有为政府、有效市场活力社会等理念需要法治实现。三是生态环境法治发展的客观需求。
第五个方面是如何进行协同治理法治化。一是通过法治，完善和健全流域管理机构。明确机构设立的程序、地位，编制和职能，授权流域管理机构设立分支机构的程序和规模；全覆盖一级及以下支流流域管理机构；明确流域管理机构的独立行使职权的范围，以便实现流域的整体性治理目标；需要通过继续制定统一的其它流域（除长江黄河）保护法来实现。二是健全和完善流域生态环境保护和高质量发展的制度体系。三是通过法治，确保流域各治理主体之间定期、诚信、有效和可持续地协同治理。四是流域统一规划的法治化。流域管理体制和模式要着眼实际、遵从客观和尊重自然，对相关的流域环境和资源保护以及经济和社会发展，置于全流域内进行统一规划设计，尤其要将规划进行公示，公开并赋予法律效力，实现真正的法治化，才能收到最优化的协同治理和流域各要素的和谐并存与协调发展。
主题发言 6 高利红 （湖北省法学会环境资源法学研究会会长，中南财经政法大
学法学院教授）
环境行政执法与司法衔接中权力运行的优化
高利红教授以“环境行政执法与司法衔接中权力运行的优化”为主题，在环境治理的法治框架内，从环境案件特性要求对穷尽行政权、侦查权的运行要求规范与审慎衔接、检察权的运行应归位履行多重职责、司法权的运行需谦抑并需保持独立审判权四个方面，深刻剖析了行政权、侦查权、检察权与司法权在环境治理中的合理运行及有效衔接的重要性。
首先，环境案件特性要求对穷尽行政权。第一，权责统一要求行政权的运行践行职权调查主义所引申的全面调查义务。环境案件具有特殊性，往往只有环境行政机关具备确定环境涉罪案件行政违法性的专业能力，且环境犯罪以行政违法为前提，行政违法证据收集与行政规范援引依赖于环境行政机关。若未穷尽行政权就移交案件，可能因事实不明或依据不清导致误判。同时，行政权运行注重效率，不仅可降低成本，亦适宜于环境案件固证及时性的特征。此外，部分行政责任与刑事责任并非完全重合，如行为罚和资格罚可与刑事责任并存，由环境行政机关先调查处罚再移交可简化程序。第二，明确移送标准将推动穷尽行政权。“有犯罪事实发生需要追究刑事责任” 这一移送标准虽受学术界诟病，但在环境犯罪领域有合理性。刑事立案制度可发挥案件识别、程序分流和刑事强制措施控制作用，“有案不移” 问题可通过强化检察机关大数据监督等方案解决。环境行政机关移交案件时，行政人员只需初步判断环境犯罪可能性。
其次，侦查权的运行要求规范与审慎衔接。第一，侦查权率先运行时需注重人权保护。当案件经初步判断涉嫌犯罪需追究刑事责任时，应从行政调查程序转入刑事侦查程序，公安机关侦查时应以审判中心主义为引领。大数据赋能下，公安机关在环境案件中可能应用预测性侦查，但需对启动条件和搜索范围进行严格必要性审查，以保障人权。第二，侦查权应审慎发动并与行政权有效衔接，将刑法作为环境治理补充手段。公安机关立案审查时遵循少捕慎诉慎押政策，考虑行为危害程度与案件影响，排除事实显著轻微、危害明显较小的案件。另外，反向移送适用于受移送后公安机关不予立案或撤案以及侦查权率先启动后发现案件不构成犯罪的情形。借鉴德国经验，未来检察机关和法院在特定情况下可能对普通行政违法案件有管辖权，这可能改变现有反向衔接格局。
再次，检察权的运行应归位履行多重职责。第一，行刑衔接监督者角色下，监督侦查权运行。当前重点在立案监督，关注 “有案不移”“以罚代刑” 等，同时更需重视撤案监督以避免普通行政违法案件犯罪化处理。撤案监督则是对违法违规刑事立案进行审查，包括移送审查起诉前程序合法性与实质合理性初步判断，可借助大数据模型分析刑事立案合法合规性与合理性。第二，审查起诉阶段，检察机关以实质正义为目标进行实体判断并合理运用不起诉决定权，寻找出罪事由。当前置环境行政规范援引不当时应积极出罪。同时，避免环境犯罪判断对行政违法认定的依赖，应精准把握刑法法益特殊性独立判断犯罪构成。应以生态修复为中心统筹相关主体行政、民事和刑事责任，优先考虑生态环境损害补偿救济责任实现，根据行为人生态修复或金钱缴纳情况折减民事责任，在要求行为人承担民事责任时不再提刑事罚金。
最后，司法权的运行需谦抑并需保持独立审判权。第一，在环境刑事案件审理中，法院需独立判断，摆脱外部干预，避免成为侦查与审查起诉程序的确认复核。第二，最高院倡导适度强化能动司法与创新审理裁判方式，在环境案件审判执行中，能动司法需避免侵蚀立法权与行政权，遵循用尽裁量空间司法时强化释法说明，超越法律规定判决时深化推理论证两项原则。
会议第一单元：流域法治基础理论
本单元会议主持人：邱秋（湖北经济学院法学院院长，教授、湖北水事研究中心主任）
主题发言 1.巩固（北京大学法学院研究员）
生态环境法典生态保护篇基石概念
北京大学法学院巩固教授在论坛上分享了关于“生态环境法典生态保护篇基石概念”的重要观点。他强调流域治理是资源管理和生态保护的重要内容，在法典编纂的背景下，如何科学准确地理解相关概念以及安排相关制度。
第一部分是对具体的概念进行广义和狭义上的区分。巩固教授指出，在法典编纂背景下，需要科学准确地理解和认识生态、环境等相关概念，对于合理安排相应制度至关重要。他这些概念在理论和实践中存在分歧，容易为人误解。他介绍了课题组在广义和狭义层面上进行了生态环境法典编纂过程中的概念区分。
第二部分是厘清生态系统保护和自然资源保护的关系。巩固教授指出，生态系统保护和自然资源保护的关系在狭义层面存在不同认识，在资源生态环境一体化的大环保背景下，传统的区分方法已不合时宜。自然资源和生态系统在现代科学视角下难以截然划分，同一自然物既属于自然资源又属于生态系统。从生态文明建设角度，任何自然物都应得到科学高效的利用和良好的保护。他建议法典应以生态保护吸纳自然资源保护，避免立法和实践操作中的复杂性。
第三部分是生态环境监管权和自然资源国家所有权的关系。巩固教授讨论了生态环境监管权和自然资源国家所有权的区别与联系，强调水利部门行使的权力不仅是监管权，还包括代表国家行使的财产性内容。他提出法典对两权关系应做出原则性规定，合理化管理体制。
第四部分是生态要素保护和生态系统保护的区别。生态保护的法律规范应具有二阶性，既包括特定生态要素保护的立法，也包括区域综合保护的立法。
巩固教授的发言为流域治理和生态保护提供了深刻的理论支持和实践指导，强调了在法典背景下科学运用相关概念、安排相关规范的重要性，以及在现代环保背景下对传统资源保护和生态保护关系的重新审视。他鼓励大家提出宝贵意见，共同推进立法完善。
主题发言 2.刘佳奇（辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任，教授）
我国流域立法的初心与使命
刘佳奇教授认为，当前流域立法亮点频出，已成为生态环境立法的重要组成部分以及各级立法的重点。在此背景下，更应深入思考中国流域立法的原点与起点。
首先探讨的是流域立法的价值追求。其一为安全价值，刘佳奇教授认为我国流域立法的底线价值是安全，中国流域立法无论如何发展，保障流域安全是底线。从习近平总书记关于流域安全的重要讲话精神可知，中华民族治水历史悠久，主要目的是治理水害以保障人身财产和安全。如今流域安全价值已形成体系，包括防汛抗旱排涝安全、供水和用水安全、流域水生态安全以及流域空间生态安全四个层次。在研究流域立法时，虽生态安全地位重要，但不能忽视供（用）水安全和防汛抗旱排涝安全这两个更基础的部分，如当前城市内涝问题已对城市人民生命财产安全产生较大影响。其二为秩序价值，流域立法应形成水资源合理利用的社会秩序。总书记围绕流域的诸多讲话背后均以水资源利用为前提，保护水也是为了合理利用，如 “节水优先”“四水四定” 等理念。在处理生活用水、生产用水、生态用水关系上，立法有发展变化，2002 年水法表述与最新的《黄河保护法》表述不同，体现出生活用水始终优先但非绝对优先，生态用水重要程度不断提升。其次是我国流域立法的使命。流域立法的功能定位取决于流域的基本功能定位。我国流域功能定位有两个层次，传统是将流域定义为水系空间，长江和黄河立法的出台使其上升到国土空间概念。基于不同的流域功能定位，流域立法存在水要素治理、流域系统治理和支撑重大战略三种功能定位。
主题发言 3.陈虹（中南财经政法大学经济法系系主任，副教授）
流域空间的法理基础
陈虹副教授以法理、空间和流域三个关键词为引，对流域空间的法理基础进行了深刻的阐释。
第一个关键词是法理。环境法理作为环境法律规范制度的基础，其深厚程度直接影响到环境法的执行效果。同时，环境法是否能像新兴边缘法律学科推动法律变革一样，引发人类本体思考，同样值得探讨。
第二个关键词是空间。空间的概念在环境法中具有复合性和客观性。空间治理单元的设置应当考虑到实体治理的需求，通过精准的分区管控，实现高效的生态环境治理。环境法的空间转向带来要素与空间结合的思维变革、整体主义方法变革、空间秩序治造变革、组织再造与多尺度空间战略机构设置变革以及协调衔接等机制创新，同时也因空间冲突带来价值理念冲击与新型空间发展立法需求，且在空间立法方面已呈现多种类型并可能有新的发展趋势。
第三个关键词是流域。流域作为整体空间单元，存在点、线、面等多方面的流域性问题。流域具有高度集成性与利益冲突性，其作为自然、社会经济、管理、法律单元，存在诸多难点问题，多种利益交织导致法律关系复杂，流域综合治理需要综合多方面因素，通过多元共治来达成。
与谈人 1.李爱年（湖南省法学会环境资源法学研究会会长，湖南师范大学法学院教授）
三位专家从微观、中观和宏观层面，对流域立法保护的对象、流域立法的初心和使命、生态环境法典生态保护篇的基石概念提出了创新性观点。学术研究是理性思考，概念是理性思考的基础。巩教授提出了对重要、核心概念如环境、生态环境等要有广义和狭义的区别，对生态环境保护、自然资源保护关系要正确处理等创新性观点。环境流域立法的初心与使命是一种整体的互动关系，初心是使命的价值导向；使命是坚守初心的实践内容。刘教授基于流域立法的价值，提出了流域立法应有的功能定位。流域立法保护的对象流域具有空间性，陈教授提出了流域空间研究法理供给不足和从范式革命、机制创新、利益平衡等方面来破解的创新性观点。
三位教授的观点启发了我们的思维，开阔了视野，为年轻学生和老师提供了研究课题，并引发了我们进一步思考。如在资源、环境、生态一体化背景下，资源的经济价值和生态价值是否能割裂，值得我们思索。环境法典要保持稳定，一定要坚持立法的科学性和体系的完备性，但完备和变动又是一对矛盾。因环境问题的复杂性和我们对环境问题认识的局限性，变动是不可避免。因此，我们需要加强法典基础理论问题研究，正确处理好法典内部与外部、一般与特殊关系等等。
主题发言 4.王清军（华中师范大学法学院教授）
流域综合治理背景下地区间横向补偿的新发展
王清军教授围绕《流域综合治理背景下地区间横向补偿的新发展》展开了精彩论述。流域横向生态补偿协议是以上级政府组织协调为依托，流域上下游等地区平等协商达成，旨在改善生态环境和促进区域协调发展，以补偿资金或利益交换为关键，具有法律约束力的合作协议，具有主体特定、地位平等、目的双重、利益交换、协议要式等特性，是多种机制的重要制度载体。
从法治化必要性来看，一方面它是完善生态保护补偿制度的内在要求，能弥合政府与市场补偿间的差距，助力构建完备有序的补偿制度；另一方面，它是探索地方政府自我（合作）规制的客观需要，可凭借利益杠杆促使地方政府积极开展自我与合作规制，克服资源短缺困境；此外，这也是提升生态文明法治建设流域回应性的必然选择，虽完全“法治之治”为理想模式，但需探寻阶段性和差异性进路。
我国流域横向生态保护补偿协议在生态环境保护与区域协调发展中占据重要地位，然而其法治化进程面临一系列挑战，相应的应对策略也亟待实施。在缔约主体方面，四级地方政府缔约权缺乏宪法明文规定，乡镇政府缔约资格存疑，且协议内容存在义务倾斜配置和利益不确定问题。协议内容上，不仅庞杂易偏离“生态保护补偿”主旨，规范化程度也较低，存在条款界分不清、结构不合理、部分条款空白等状况。缔约程序中，以行政指导替代备案审批，信息公开事后且零碎，公众参与缺失，需明确行政指导功能与协议公开监督事宜。法律效力规则尚处空白，其对缔约主体等的拘束力及与辖区内规范的效力等级亟待明确。同时，协议履行机制需专门化，纠纷解决机制也不完善，如行政诉讼中能否附带审查协议不明确。
为推动流域横向生态保护补偿协议法治化发展，应采取一系列策略。包括依据相关法律明确县级以上地方政府缔约权力，规范协议内容条款，建立健全协议签订程序的备案审批、公众参与和信息公开制度，确定协议效力位阶，构建履行机制的信息共享和绩效评估机制，完善纠纷解决机制的自主协商和行政裁决规则等，从而为流域生态保护与区域协调发展筑牢法治根基。
主题发言 5.尚毓嵩（河南财经政法大学经济法学院讲师）
流域公益诉讼检察协作的理论反思与机制优化
尚毓嵩老师以“流域公益诉讼检察协作的理论反思与机制优化”为题，首先介绍了《长江保护法》第六条与《黄河保护法》第一百零五条中均提及在地方层面建立相关协作机制，这促使在包括最高检、最高院、水利部及地方各级水利部门和检察机关等建立了诸多协同机制，如 “河湖长 + 检察长协作机制”，需要在国家和地方层面的协作机制给理论和实践提供了问题研究的起点。首先是关于流域公益诉讼检察协作的缘起与理论基础，一是流域自然特征是流域检察协作的现实需要；流域内的各环境要素，包括水、土地、矿藏、动植物等形成了山水林田湖草沙生态共同体，并相互影响、相互依存 。二是落实“江河战略”是流域检察协作的政策根源；贯彻和落实国家“江河战略”需要从生态系统整体性和流域系统性出发，坚持山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，加强协同联动、互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性。三是流域专门立法是流域检察协作的法律渊源。
其次，在检察协作模式方面，检察一体化模式下的协作，以万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案为例，因围网养鱼问题在当地因各方利益考量难以解决，最高检成立专案组协调三省（区），此为检察执法模式下流域公益诉讼检察协作的范本。跨部门协作模式则以河南郑州的 “法莉兰童话王国” 案为例。通过对两种协作模式的梳理发现，在案件移送、管辖、调查取证、案情通报、信息共享等方面存在差异。在检察一体化模式实践障碍方面，存在组织实施不通畅、信息共享不充分、难以形成常态化机制三个方面。跨部门协作存在行政机关参与度不高、协作效果受限，且检察机关身份定位不明，协作机制的刚性不足，缺乏监督追责。最后，从机制优化来看，检察一体化协作模式需处理好上下行政机关关系，明确适用情形，解决异地调查官人员调度问题，跨部门协作模式中，需要在协作办理与实施中明确检察机关身份定位，同时加强数据共享与信息共享并重视沟通和反馈。
主题发言 6.王婷（湖北大学法学院教授）
科技大数据赋能流域综合治理现代化研究——以湖北为例
王婷教授聚焦大数据背景，强调科技大数据既是治理要素，又是支撑体系，还是发展新质生产力的重要内容，指出通过供给侧结构性改革赋能以满足需求端，达成流域综合治理目的。王婷教授从研究目的、研究现状、初步研究成果、后续研究重点四个方面展开阐述。
一是介绍研究目的在于通过畅通机制、提升能力、搭建平台、创新场景与整合资源等方面取得新进展，为中国式现代化湖北实践提供智力支撑。科技大数据能为流域“画像”、提升分析研判能力，是预警器、协调器与助力器，使流域综合治理更精准，且将丰富治理理论。我国处于大数据时代，当前科技大数据赋能流域综合治理方面的现状是既不充分又不平衡，本研究具有借鉴意义。
二是通过调研，明确流域综合治理涵盖水土保持、水资源节约、水生态修复、污染治理、综合规划与底线管控等六大部分。流域是打破行政界限、加强协同协作的治理单元，湖北省有 4231 条 5 公里以上河流与 755 个湖泊，在规划中分为 3 个一级流域和 16 个二级流域片区，需打破行政界限，通过流域统筹、单元控制、系统均衡，协同合作增强治理合力，实现流域综合治理现代化。
三是初步研究表明，湖北在数据赋能方面虽取得一定成果，有中部数据流通服务中心，且交易上涉及确权、存证、服务与评估等，但仍存在数据透彻感知能力不足、数据孤岛现象、系统支撑能力弱与应用场景程度不高的问题。研究关键问题包括构建流域治理机制、大数据治理全景式框架、协同治理以及处理数据赋能与风险防范关系。
四是研究认为科技大数据赋能流域综合治理分为“嵌入”、“传导”、“驱动”和“生成”四环，需要重塑治理理念，重构治理结构，推动治理转型、革新治理流程，赋能包括功能定位、能力提升（涵盖感知、汇聚、应用与协同能力）以及效能评估。后续还将在探索科技大数据赋能的全景式框架、技术理性与价值理性兼顾、数据生态系统构建，以及制度之治和技术之治有机融合等方面进一步展开深入研究。
与谈人 2.刘志仁（西安交通大学法学院教授）
刘志仁教授指出，三位老师的分享整体上比较具体，选题新颖，研究深入。他认为流域综合治理中的补偿，尤其是横向补偿极为关键。补偿虽为经济学概念，但在法学层面从主体、程序、制度及补偿标准进行构建意义重大。环境管理中的预防性制度体现了对传统法律事后救济的补充，流域补偿更是凸显环境预防价值。当前的横向补偿应为积极保护性补偿，应将生态环境损害与污染排除考量范畴，补偿是对做出正外部性且付出代价的地区部门或个人由受益方给予补偿。在程序方面，信息公开、公众参与以及上级政策指导等存在问题，王老师提出的完善路径值得关注，信息公开与公众参与有助于提升补偿效果和弘扬社会效应。对第二位发言人的分享，刘志仁教授认为，流域检察协作治理一体化研究非常重要值得关注与深入思考。设置检察机关进行监督制衡并弥补行政机关不足，提起检察独立诉讼的制度设计十分必要，能够实现权力间的监督与协同，共同服务于生态公益保护，尚老师的检察机关内部协同研究很具有创新性。对第三位发言人的分享，刘志仁教授指出科技在解决环境问题方面是支撑环节，历史上看诸多环境问题产生与科技赋能助力生产工具进而改造自然、征服自然密切相关。新时代从科技数字到大数据人工智能，科技与流域治理融能打破条块分割、部门分散、各管一块的流域管理局面，但需要法制建设和法律规范来助推其有效作用于流域环境协同治理问题的解决。
主题发言 7.王腾（湖北经济学院法学院副院长、副教授）
跨界流域协同立法的实践困境与法治保障
王腾副教授基于参与地方流域立法项目的经验，围绕《跨界流域协同立法的实践困境与法治保障》提出了相应的思考。党的二十届三中全会提出推动重要流域上下游贯通一体的生态环境治理体系，这要求实现跨界领域的协同立法，为生 态环境治理提供法律保障。尽管全国多地都在开展协同立法，但存在一定的盲目性，需要冷静思考。
王腾副教授接着介绍了两种协同立法的实践形式：一是地方政府间的协同立法，如湖北荆州、荆门、黔江三地关于长湖保护的协同立法；二是流域立法与审计协同，如泗水河流域的保护性预防，通过条例加共同决定的形式实现协同。然而，协同流域立法存在一些问题，包括法律依据不足、不同区域立法协调制度缺乏、内在动力不足、工作机制不畅和程序规则不明。具体来说，立法法第八十三条虽明确了人大及其常务委员会实施协同立法的权力，但未明确政府的协同立法权，导致地方政府间的协同决定缺乏上位法依据。此外，不同区域立法机关的法规可能涉及上中下游其他地方利益，但缺乏具体的立法备案协同规则。内在动力不足表现为协同立法内容与上位法同步、缺乏强制性，且存在大量重复的法条。协同立法的效果缺乏评估，导致立法效益不明。工作机制不畅体现在上下级人大之间的衔接不利，上级人大干预过多，地方人大之间衔接不足。程序规则不明包括协同立法启动标准不清晰、推进程序不明确以及对立法意见处理缺乏规定。针对这些问题王腾副教授提出了完善建议：完善流域协同立法的依据，包括规范相关法律规定和建立交叉备案审查制度；建立利益补偿制度和立法事后评估机制，以增强立法动力；完善上下级人大协调机制和不同地方人大的协调机制；设计程序规则，包括保障流域协同立法有序启动的制度、明确流域协同立法过程的程序规则以及建立面向全流域全过程的协同立法公开制度。
主题发言 8.胡静 （中国政法大学环境资源法学研究所书记，教授）
涉水权利的类型及其关系
胡静教授以“涉水权利的类型及其关系”为题展开深入探讨。水是可更新资源，对水资源的利用应恪守对水资源利息的利用。水的制度安排在于方便公众开发利用和使用水，权利是实现水用途的工具。水的具体用途或功能：实现该功能是否一定要获得水的所有权。水资源的重要性决定了国家介入的必要性。其所有权在理论上可能有多种法律地位，如无主物或土地附属物，但确定水资源国家所有，且属于公众用公产更为适宜，因主物和土地附属物必然导致水资源私有的结果，水资源私有导致私人凭借水资源的所有权奴役其他人，应排除水资源私人所有；但水资源国家所有不同于民事上的所有，排除水资源的国家私产地位，从而给国家施加满足个人水需求的义务。我国宪法、民法典和水法在相关表述上存在差异，如宪法和民法表述为 “水流属于国家所有”，水法则是 “水资源属于国家所有”。关于取水权，在民法典中有相关规定，其位于物权编的用益物权分编，表明在我国取水权属于用益物权，它发生在取水人与行政机关之间。取水活动可使自然界尚未特定化的水特定化，实现从国家所有到个人所有的转化。在国家对水资源所有权向个人所有权转化过程中，涉及私人财产权正当性问题，可借助劳动与自然物结合的逻辑来解释，个人将劳动与不属于自己的水资源结合，取得原本不属于自己的东西，这一过程中取水权具有稳定性较差的特点，受国家公共政策和公共利益影响大，可能面临因公共利益牺牲个人权利的情况，此时可能需要政府补偿。水有多种用途，有些用途如消耗性用水只有取得所有权才能实现，如饮用、灌溉、工业生产用水等。当水资源从河流、湖泊等处存贮于个人的水池、水塔等容器时，是水所有权的客体。水所有权人是否拥有向水体排污的权利？从理论上自然资源的所有权人并不当然享有改变用途的权利。如果向水体排污作为改变水体用途，则水资源所有权人并不当然享有向水体排污的权利。
主题发言 9.李传轩（复旦大学法学院书记兼纪委书记，教授）
法典编纂背景下长三角区域环境协同立法研究
李传轩教授聚焦长三角区域样本以及法典编纂带来的影响与互动，从背景、症结、推进方向三个角度进行了深入浅出的探讨。
一是长三角区域生态绿色一体化发展已成为国家战略，这对区域协同立法问题提出了明确要求。同时，正在编纂的生态环境法典也给区域生态环境协同立法带来契机与挑战。综合考量长三角区域生态环境协同立法，当下立法权配置行使机制下存在形式上的约束、实质上的桎梏以及协同推进的挑战等问题。
二是长三角区域近年来生态环境协同立法取得了诸多进展，有不少立法成果样本，但在此过程中也暴露出一些问题。其一，在长三角推进立法协同过程中，人们对流域协同立法相关问题理解不清楚，部分法律规定也不够清晰。其二，合宪性和合法性方面存在质疑与挑战，从实际情况看，其发展在事项权限、协同机制等方面存在诸多可探讨之处。
三是进一步高质量推进协同立法要求对立法的法理逻辑进行重新审视与阐释，以更精准地把握法理层面的本质要求。例如从需求、压力等方面确定合理拓展，践行地理单元立法理念并推动环境立法范式转换。法典编纂能为区域协同立法深化提供契机，而新兴协同立法实践也能反哺法典编纂，两者存在有机互动。
最后，李传轩教授进一步指出，关于长三角区域进一步优化，在理念与规则方面需有更清晰且贯彻一致的呈现。在规范供给上，生态环境法典编纂、地方组织法、立法法等进行修改完善，给出全新指引规定。在协同主体、协同对象、模式方式以及协同边界与配套措施工作机制等方面，都需在现有基础上积极创新深化改革。
与谈人 3.吴宇（武汉大学环境法研究所副教授）
吴宇教授总结道，流域立法需应对流域的特性。长江和黄河流域具有整体性特征，长江法、黄河法主要从宏观空间尺度出发，试图解决流域上下游左右岸的利益冲突。然而国家性立法，难以兼顾所有细微利益矛盾。如长江流域上游存在盗伐林木致水土流失问题，中游的湖北、湖南、江西等地非法采砂、非法捕捞现象突出，下游因工业发达面临水污染困境，不同区域问题各异。这就凸显出流域治理的适应性特性。流域立法需具备弹性，而这种弹性要依靠地方协商来实现。虽然长江法、黄河法设有协调机制，但多从总体利益协调入手，流域内区域协同立法才是解决各流域间利益平衡、打通流域“毛细血管”的关键。
随后，吴宇教授围绕三位发言人的主题，结合流域协同立法谈及心得体会。李传轩教授针对长三角区域下环境协同立法机制展开了详细论述，聚焦裁判基准协同，聚焦环保、生态保护等具体方面。这种方式对打通区域症结、平衡利益颇具可操作性，比从地方条例层面推进协同更有效。在王腾教授关于流域协同立法的报告中，揭示了当下流域公益法面临的诸多困难，主要源于立法多从程序主义出发，以人大为主导的高层思路解决问题，但是会面临立法法依据不明、工作机制不畅等状况。相比之下，长三角地区的协同立法实践更具操作性，如裁判基准的协同，聚焦环境保护等具体工作，有效避免了单纯依靠地方条例推进协同的弊端，在平衡区域利益、打通症结方面成效显著。胡静教授对涉水权利细致的类型化研究，为做好流域立法提供了重要基石，明确了在流域治理过程中需保护与确认的涉水权利。
吴宇教授最后提及，区域协同立法或许更适宜从基层角度逐步向上推进，而非仅在宏观层面进行调整。而所有的立法与地方利益平衡工作，其根本在于保障流域公平，而公平的基石是对涉水权利的深入研究。
会议第二单元：流域司法及立法实务
本单元会议主持人 王腾 （湖北经济学院法学院副院长，副教授）
主题发言 1.谭铁军 （湖北省人民检察院检察委员会委员公益诉讼检察部主任）
充分发挥检察职能，助力流域综合治理——湖北检察机关一体履职综合履职的实
践探索
水是湖北最大的特点，治荆楚必先治水。习近平总书记强调，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，全面推进流域综合治理，坚定推进长江十年禁渔”。检察机关作为“法律守护人”和“公共利益代表”，以法治力量守护长江母亲河是义不容辞的政治责任、法治责任。
一、突出专项带动，助力从安全“底图”向发展“蓝图”进阶
助力守牢水安全底线。我们开展河湖安全保护专项行动，立办水安全领域公益诉讼案件 817 件，督促治理被非法占用的河道 227 公里，清除违法堆放的固体废物 73 万吨。荆州、宜昌检察机关“左右岸”共同发力，助推沮漳河 4300余亩阻洪林问题得到彻底整改，该案经验做法被《半月谈》刊发。助力守牢水环境安全底线。我们开展“公益诉讼守护美好生活”等专项活动，立办破坏水环境公益诉讼案件 3151 件，督促治理被污染水域面积 3755 亩。省检察院组织沿江检察机关协同办理的长江船舶污染案，实现对船舶污染物交付、转运、处置全链条治理，在首个“全国生态日”被央视《今日说法》栏目特别报道。
助力守牢粮食安全底线。我们围绕防止耕地“非粮化”“非农化”，立办公益诉讼案件 1003 件，督促改造质量不合格的高标准农田 5874 亩。省检察院汉江分院开展“耕地保护”公益诉讼专项活动，对占用永久基本农田种植草皮问题依法立案，推动恢复耕地 4735 亩。
助力守牢生态安全底线。我们立足公益诉讼检察职能，督促整治林地、湿地、草原等 10668 亩。远安县检察院提交关于中华秋沙鸭保护的“专题报告+检察建议”，推动政府投入 1600 余万元专项资金，入选最高检生物多样性保护典型案例。
二、突出生态修复，助力从“治已病”向“治未病”跃升
坚持恢复性司法。采取损害赔偿、增殖放流、补植复绿、异地修复、碳汇认购等方式，推行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式。武汉市武昌区检察院督促紫阳湖污染整治社会治理案，首次探索在水污染案件中通过购买“碳中和林”进行替代性修复。
探索“相对不起诉+社会公益服务”试点。对非法捕捞、非法狩猎等多发生态环境犯罪，引导犯罪嫌疑人志愿参与植树造林、增殖放流、禁渔宣传等公益性活动，明确公益服务任务量计算标准，并由检察机关和服务地联合监管和考核，对评估合格的作相对不起诉，相关做法获《人民日报》肯定。
推动源头治理。敏于发现典型个案、类案背后反映的行业管理、社会治理等问题，从可整改、能见效的角度入手，高质量制发检察建议，推动行政机关加强监管，促进从源头上治理长江生态环境。省检察院结合长江河道非法采砂行政违法行为监督专项工作中发现的问题，向行政机关制发检察建议，被评为全国社会治理检察建议。
三、突出统筹兼顾，助力从“一域之治”向“生态共治”蝶变
统筹局部和全局。针对公益诉讼检察跨区域跨流域履职难题，探索运用“属地+交叉+巡回” 检察办案模式。属地检察机关因地制宜、找准切口，努力把问题解决在当地；市州分院在辖区内全覆盖开展交叉检察，通过指定异地管辖、提级管辖破除办案阻力；省检察院组织开展巡回检察，重点解决具有普遍性、需要协调联动的流域公益损害问题。省检察院开展重点湖泊综合治理检察公益诉讼专项行动，组织交叉巡回检察，移送问题线索 131 条，立案办理 60 件，在全国交流经验。
统筹内部与外部。以最高检和生态环境部在宜昌联合召开服务保障长江经济带高质量发展研讨会为契机，深化长江保护执法司法协作联动，完善检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接，凝聚“共抓大保护”执法司法合力。省检察院与省委统战部共建长江生态环境保护衔接机制，开展联合调研，召开新闻发布会，以“民主监督+检察监督”筑牢长江生态保护屏障。与跨省相关市县共建流域治理协作机制 10 余个，深化跨区域协同履职。
统筹发展与保护。探索实现发展和保护协同共生的检察路径，打通绿水青山向金山银山的转化通道，推动产业绿色转型与生态环境保护相辅相成。宜城市检察院督促整治船舶污染行政公益诉讼案，推动以股权置换入股的方式成立绿色智能船舶制造新公司，既解决了环境污染问题，又避免“案子办了、企业垮了”。长江司法保护非朝夕之功，任重而道远。我们将进一步深化与高校和学术机构的交流共建，加强与其他执法司法部门的协作配合，努力把中国特色检察制度优势转化为长江司法保护检察实践效能！
主题发言 2.张之婧（湖北省高级人民法院环境资源审判庭副庭长）
司法守护一江安澜的湖北实践
湖北地处“长江之腰”，是长江干流流经里程最长的省份，是长江流域重要的水源涵养地和国家重要生态屏障。今天，我们非常荣幸地向大家介绍湖北法院近年来在为长江大保护和流域综合治理方面作出的努力和工作成效。
强化责任担当，奋力筑牢长江生态安全司法屏障。湖北法院深刻领会习近平总书记关于把修复长江生态环境摆在压倒性位置的重要要求，围绕湖北省委以流域综合治理为基础统筹推进高水平保护和高质量发展的发展布局，坚持用最严格制度最严密法治保护长江生态环境。省法院先后出台《依法服务和保障长江经济带发展的实施意见》《为长江流域生态文明建设与绿色发展提供司法保障的实施办法》《关于充分发挥审判职能服务保障碳达峰碳中和目标实现的实施意见》等多个规范性文件，组织编纂并出版《中华人民共和国长江保护法理解与适用》，连续三年联合相关单位举办“长江大保护司法论坛”，首届论坛达成《长江司法保护武汉共识》，刚刚结束的第三届论坛发布了《加强长江流域生物多样性司法保护倡议书》，为保障长江经济带高质量发展，谱写中国式现代化湖北篇章凝聚法治智慧与力量。
聚焦案件审判，充分发挥环境司法保障作用。2022 年以来，全省法院共审结环境资源刑事、民事、行政等各类案件 11313 件，依法审理检察机关和社会组织提起的各类环境公益诉讼案件 289 件，共办理生态环境损害赔偿案件 70 余件。坚持用最严法治观，严厉打击危害长江生态环境违法犯罪活动。近年来，刑事案件数量呈先升后降趋势，案件数排名前三的罪名为盗伐、滥伐林木罪，非法捕捞水产品罪，非法采矿罪，三大类罪名占比近 60%，非法捕捞水产品罪逐年跃升为涉长江流域生态环境保护刑事案件的“头号”罪名。此外，这类犯罪也出现了一些新变化，突出表现在：犯罪手段不断翻新、犯罪方法更加多样，犯罪分子反侦查意识提升，因果关系认定、事实查明难度明显加大；非法捕捞水产品犯罪跨省流窜作案逐渐增多；非法采矿犯罪团伙化、职业化、产业化趋势明显，犯罪后果更加严重；非法占用农用地犯罪涉众因素突出，处理复杂棘手等。我们 11 月 15日召开的新闻发布会，发布了湖北法院长江大保护十大典型案（事）例，其中案例 8 件，有全省首例惩罚性赔偿案件、干扰自动监测系统刑事案件，水污染、噪声污染民事公益诉讼案件、首件用林业碳票替代修复案件、古建筑保护行政公益诉讼案件等；事例 2 件，分别为对古文物保护发布司法保护令和创新生态环境损害赔偿金运行管理机制，涵盖环境资源民事、行政、刑事各领域，涉及长江干支流和汉江流域等水域，体现了三级法院在创新工作机制、服务发展大局等方面的探索和实践。
（三）健全组织体系，有力推进环资审判专门化建设。积极探索属地管辖与流域（区域）集中管辖并行的环资审判机构体系，形成省法院环资庭指导、5 个中院环资庭集中管辖环境公益诉讼案件、10 个生态环境保护法庭和 N 个审判审理环境资源案件的“1+5+10+N”环资审判体系。全省各级法院先后在长江重要干支流、“南水北调”水源地、国家公园等生态功能区设立 104 个生态巡回法庭和环资审判团队，在丹江口库区、石首麋鹿国家级自然保护区等处设立 170余个生态环境司法保护基地，比如监利何王庙长江江豚生物多样性司法保护修复基地、长江新螺段白鱀豚国际级自然保护区司法保护基地、野生楠木群生态环境司法保护基地等等，初步形成“环保法庭+生态环境保护与修复实践基地+巡回审判点”的环境资源审判工作新格局。宜昌花香水岸生态保护司法警示教育基地，入选最高人民法院刚刚评选出的十年生态环境司法保护（修复）示范基地。我们的基地建设工作也得到湖北省政府的高度关注，我们与中南财经政法大学联合开展调研并提出的建议，得到王忠林省长的批示，相关部门正在研究将长江生态旅游和长江司法保护修复基地结合起来，共同规划和打造长江司法修复基地精品生态旅游专线，推出法治文旅品牌。
（四）积极延伸职能，扎实推动生态环境综合治理。湖北法院积极拓展并延伸司法职能，在推动构建长江流域一体化保护机制和生态环境综合治理上靠前谋划，主动作为。全面加强“上下游、左右岸”跨区域协作协同，先后会同江西、湖南、河南、陕西、重庆等省市法院，搭建长江中游城市群、环洞庭湖、环丹江口水库、秦岭沿线、三峡生态长廊等多个跨省环境保护司法协作平台，指导省内三大都市圈、汉江流域、清江流域、环梁子湖水域、环白莲河库区等重点功能区法院建立审判协作机制，努力实现长江流域生态环境的一体化司法保护。全面开展部门间协作联动，省法院联合长江流域管理机构和省直 13 个部门，出台《关于贯彻实施〈中华人民共和国长江保护法〉构建长江流域（湖北段）生态环境保护行政执法与司法协调联动机制的实施意见》，与省检察院等 9 部门联合下发《关于建立检察公益诉讼制度与生态损害赔偿制度衔接机制的意见》，分别与省生态环境厅、省自然资源厅、省林业厅联合下发行政执法与司法衔接的实施办法，与生态环境、自然资源行政主管部门建立常态化协商沟通机制，为破解困扰长江治理已久的“九龙治水”困局提供湖北方案。
（五）回应群众关切，努力提升司法服务水平。省法院 6 次发布环资审判及长江大保护白皮书以及七批共计 70 个典型案事例为长江流域环境保护提供司法指引；推出国内首档环境法治纪实谈话节目《向江而行》，引导公众形成保护生态环境的思想和行动自觉；十堰市郧阳区法院和武汉市江夏区法院分别对位于汉江河畔和长江边的古建筑发布司法保护令，助力长江文化遗产的保护和传承。此外，湖北法院还结合案件审判工作，强化预研预判预警，向相关部门提出司法建议 63 份，促进生态环境综合治理。希望各位参会嘉宾继续关心支持湖北法院环资审判工作，深度参与环资审判疑难案件研讨、专家意见论证、典型案例培育等事项，我们一同用法治力量守护一江安澜。
主题发言 3.肖爱 （湘潭大学法学院教授）
流域环境司法专门化
肖爱教授围绕《流域环境司法专门化》主题展开了深入的阐述。自 2007 年我国成立首个环保法庭之后，拉开了环境资源审判专门化改革序幕，实现了专门化环境资源审判机构对重点区域和流域的全覆盖。然而，其改革仍面临专门机构、集中管辖和审理程序等机制建设不足的问题，且流域生态环境司法专门化在跨行政区需求下，引发了对特殊制度逻辑、专门流域法院或法庭设置及更独立流域司法体制机制的思考。
流域生态环境的整体性与区域性、稳定性和动态性、共性和差异性等特点孕育了司法专门化的制度根基，决定了其基本法理，强调在一般性生态环境司法基础上结合流域特性明确制度“射程”并提供协作基石。其制度功能主要包括保护流域生态环境整体性系统性、促进司法尺度一致、提升司法保护质效等，以解决司法地方化、行政化以及司法尺度和队伍能力不统一等问题。
在实践中，积累了诸多经验，如促进恢复性司法理念制度化，多部政策法规及系列典型案例推动了流域生态环境恢复性司法理念发展；重视机构建设，众多法院和检察机关成立专门机构，培养了人才，创新了司法机制；立足案件集中管辖，法院和检察院分别探索了相应制度创新；通过司法协作，以多种方式建立协作机制，签订众多司法协作协议。但也存在不足，如归口审理模式不统一且缺乏系统研究，集中管辖机制受行政区影响且产生新问题，专门司法机构设置缺乏严谨论证等。
未来发展需坚持系统观念系统思维，从整体性和系统性考量司法问题；谨慎设置专门机构，遵循司法终决原则，根据实际情况灵活应对，避免将“专门化”简化为“流域化”；优化案件集中管辖制度，推进“程序嵌合式”、“多审合一”审理机制，建立健全司法协作会议体系与规则，适当统一和规范司法协作协议，以适应流域生态环境治理需求。流域生态环境司法专门化应不断动态调整，以更好地服务和保障生态环境。
与谈人 1.张乐喜（湖北省高级人民法院二级高级法官）
张乐喜法官提到，流域综合治理法治保障和法治建设中，司法具有举足轻重的地位。长江大保护是“国之大者”，流域综合治理是湖北省的“省之要务”，司法机关肯定不能缺席服务保障国家战略和省级部署，司法要做什么、怎么做，刚才各发言嘉宾的内容均结合我国司法实践展开了精彩论述，省高检的谭铁军主任介绍了湖北检察机关发挥检察职能、助力流域综合治理一体履职、综合履职的实践探索，省高院的张之婧副庭长也介绍了湖北法院开展长江流域服务、保障流域综合治理的审判实践，为我们很好地提供了实践样板，流域治理司法专门化是司法机关追求的目标。肖爱教授在报告中对我国环境司法专门化实践的探索进行了深入的研究并提出了完善建议，值得借鉴参考。
随后，张乐喜庭长总结归纳了司法服务保障流域综合治理的特色经验，一是通过具体案件的审理，解决流域综合治理中的国内交通问题；二是促进流域生态环境的治理与修复；三是引导社会公众参与并提升流域综合治理的环保意识。在具体措施上体现了两个支点，一是是全面促进谦抑公正司法，在打击惩治与保护修复上下功夫；二是深化能动、协同联动，在主动服务司法协同与部门联动上做文章。
主题发言 4.王建新（武汉市江夏区人民法院院长）
小流域治理的司法服务探索
王建新院长以“小流域治理的司法服务探索”为题从五个方面进行分享。
第一个方面主要是着力从队伍建设方面，着力加强环境司法队伍专门化建设，为小流域综合治理提供组织保障和人才保障。如以五里界法庭为依托建立环境资源审判团队，建立“法庭+N”枫桥式工作法，将环资审判工作融入基层治理。
第二个方面是坚持预防性司法理念，探索小流域生态环境前端保护措施。把环境资源审判案件移至案发所在地进行审理，如前往湖边等实地开庭，在案件集中区域争取及时开庭。地处长江之畔，在青山绿水间开展审判工作，发挥审理案件对区域生态保护的交流示范作用。去年 3 月于全省首次发布保护湖水生态环境的相关禁令，今年 4 月向农村农业局发出有关小型农村水利设施管控的司法建议，致力于助力江夏区水利环境的有效治理，确保污水排放能被合理引导至正确渠道，从而全方位推动区域生态环境的司法保护进程与治理工作协同发展。
第三个方面是延伸司法服务职能，探索小流域生态产品价值实现司法措施。创新多元生态修复措施。在长江边、梁子湖、国家湿地公园等地，设置司法修复放流点、生态修复司法实践基地、野生动物放生区，打造立体恢复性司法实践平台。2020 年审理的江夏灵山非法采矿案事发地，现改造为武汉的“稻城亚丁”—江夏灵山旅游文化景区，江夏法院在此建立生态修复司法基地，司法赋能其文旅发展。
第四个方面是深入流域司法协作，为小流域治理提供司法机制保障。2021年 6 月，我院牵头五家法院共同签署《环梁子湖水域环境司法保护协作框架协 议》。协同推进江夏区生态环境资源保护与修复。2024 年 11 月，我院牵头五家法院针对梁子湖社会公众联合发布护湖令，以期推动梁子湖齐抓共管、全域“一
盘棋”，切实推进流域司法协作走深走实。
第五个方面是强化环境司法科研能力，为小流域综合治理提供专业保障。重视培养环境团队科研能力，不断提升理论水平。如环资团队撰写论文长江大保护司法论坛连续三届获奖，今年提交 8 篇论文 5 篇荣获奖项，参加环境法学术会议被邀请作为发言人、评议人。以调研工作高质量推进环境审批及服务保障工作。
主题发言 5.罗文君（湖北水事研究中心常务副主任湖北经济学院法学院副教授）
流域治理的司法保障
罗文君副教授围绕司法保障的价值追求、基本要素、实践困境和规范进路四个方面进行了深入地探讨。
她提出在法治的立法、执法、司法、守法这一法律传送带中，司法极为关键。流域治理保障中，司法作用重要且特殊。流域为空间概念，首先由行政区域组成，其司法保障既依赖普通司法，也有特殊价值追求。主要体现在三方面：一是维护流域空间正义，传统流域被行政区划划分，但从流域整体视角看，其空间有不同层次特殊性，如源头、下游、左右岸及重点生态功能区等；二是促进流域整体社会可持续发展，长江流域上中下游资源不同，需从整体视角建立制度规则来平衡保护与发展；三是实现人与河流和谐共生。这符合中国式现代化的内在要求，从环境伦理看也有依据，如美国“生态伦理之父”利奥波德提出的聚合体伦理理论，在流域层面即体现为人与河流和谐共生。
为实现特殊价值追求，司法保障需有组织、机制和规则。组织方面，包括以区域司法为基础的环境审判机构和队伍以及具有流域需求的流域审判机构和队伍。机制方面，要实现协作，包括区域司法系统内部协作以及与外部行政机关等部门的协作。规则保障主要有实体法、程序法、普通法与流域法规则。审视现状，存在的问题：一是环境司法案件现状与环境司法资源不匹配，如长江流域2021-2023 年环境司法案件数量庞大，对法院的环境司法有强大需求。二是协作机制存在形式化问题。三是法律规则供给不足。如长江保护法实施三年来，以北大法宝为检索源能获取的相关案件量少，且规则司法适用不多、标准不统一、责任适用有问题等情况。
基于此，罗文君副教授提出三点对策：一是强化区域环境司法的治理能力，不必构建流域法院；二是将司法协作机制做深做实；三是完善流域治理法律规则供给。
主题发言 6.刘静（武汉大学环境法研究所副教授）
非法采砂行为刑法规制
刘静教授围绕《非法采砂行为刑法规制》展开了深入阐释。非法采砂行为具有较大社会危害性，既侵害国家自然资源权益，更威胁航道、河堤防安全及增加环境污染风险。我国非法采砂行为的刑法规制经历了不断演变的过程，在与一般非法采矿行为的对比中存在诸多差异性，目前在刑法规制方面仍有待进一步完善。
第一部分刘静教授介绍了非法采砂行为刑法规制的演变。在刑法规制演变方面，经历了刑事处罚缺失阶段、罪名适用探索阶段，曾涉及盗窃罪、故意毁坏财物罪等罪名，后进入罪名统一适用阶段，2016 年相关司法解释明确在河道采砂 或未取得海砂开采相关证件的情况下适用非法采矿罪。
第二部分讨论了非法采砂行为与一般非法采矿行为的差异性。从侵犯的法益来看，非法采矿罪保护的法益包括秩序法益（矿产资源管理秩序）和实质法益（矿产资源国家所有权及其合理利用，可能涉及环境法益），而非法采砂行为侵犯的法益中，秩序法益涉及《矿产资源法》与水事法律法规的协调；实质法益方面，其矿产资源国家所有权经济属性相对较弱，在价格认定、主管机关、许可证延续等操作上存在难题，且行为要件认定复杂，司法解释有河道采砂许可证与采矿许可等规定，《矿产资源法》修订后认定方式有待明确，同时还涉及环境法益（如水质污染、栖息地破坏）以及防洪、航道安全等。从犯罪形态上看，一般非法采矿行为是结果犯、情节犯，非法采砂行为虽不具有一般非法采矿“情节严重”情形，但严重影响河势稳定、危及防洪安全时也认定为“情节严重”，存在抽象危险。
第三部分是关于非法采砂行为刑法规制的完善。刘静教授指出，为完善非法采砂行为刑法规制，有以下路径：一是增设独立罪名；二是对非法采矿罪保护法益作扩张性解释，纳入环境法益、公共安全法益；三是在非法采砂仍适用非法采矿罪的基础上，当威胁防洪安全、航道航行安全时，构成与“以危险方法危害公共安全罪”的想象竞合。通过这些完善措施，有望更好地实现对非法采砂行为的刑法规制，维护矿产资源管理秩序、生态环境以及公共安全等多方面的利益。
与谈人 2.刘佳奇（刘佳奇，辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任，教授）
首先，刘佳奇教授首先指出，王院长提出的“小流域治理”司法服务探索为我们带来很大的启发。理论上，小流域是大流域重要组成部分。特别是在探讨大江大河流域的综合治理问题时，不能忽视小流域治理的重要性，因为小流域是构建超大复杂流域的基础单元，小流域治理不佳会影响整体流域治理成效。同时，王院长在报告中还提出“预防性司法”的理念，区别于常见的恢复性司法理念，非常契合流域保护治理的预防需求。其次，针对第二位发言人，刘佳奇教授认为，罗老师提出流域治理司法保障中属地管理非常重要，流域综合治理虽强调整体性、协同性、一体化，但不能忽视流域内各行政区域开展属地管理的历史合法性与政治合法性。脱离流域内各区域的司法保障单纯探讨流域司法保障问题，无疑将是缺乏根基的。最后，针对第三位发言人，刘佳奇教授对于刘静教授提出的非法采矿行为的刑法规制问题提出如下需要关注的问题点。一是我国《刑法》第六章第六节规定的破坏环境资源类犯罪具有法益复合性的特点，导致实践中此罪与彼罪的界限有时难以界定。二是应当坚持“形式入罪、实质出罪”，因该罪为法定犯，故非法采砂作为非法采矿罪的一种表现形式，其入罪前提是行为人是否在河道范围内采砂，若采砂行为未违反前置法（如河道未划定管理范围时采砂是否违法入罪存疑）则不应入罪；实质出罪方面，很多采砂行为本身没有社会危害性，不能仅因为形式上违法就机械适用刑法。三是目前长江流域非法采砂存在责任“倒挂”现象，即行政并与妥善处理。
主题发言 7.徐志成（长江科学院河流所高级工程师）
《防洪法》修改思路与修改重点
徐志成高工以“防洪法修改思路与修改重点”为主题进行分享。主要包括修
法背景、修法思路和修法重点三个部分。
首先是关于修法背景。1998 年施行的《防洪法》是我国防治自然灾害方面的第一部法律《防洪法》的颁布实施，对于规范和促进防洪事业的发展，防御、减轻洪涝灾害、维护人民生命财产安全、保障经济社会可持续发展等方面发挥了十分重要的作用。防洪法实施 20 多年来，进行了 3 次修正（2009、2015 和 2016年），但随着防灾减灾理念的转变、新发展阶段党和国家机构改革、以及落实全面依法治国要求，防洪工作遇到了许多新情况、新问题。在修法必要性方面，一是贯彻 “两个坚持三个转变” 以及新时期洪涝灾害应对中人民至上、生命至上要求；二是适应党和国家机构改革；三是解决我国水害灾害问题，保障新形势下防洪安全，总结防洪经验包括流域防洪体系建设成功经验，依法推进防洪事业；五是严厉制裁危及防洪安全违法行为，落实全面依法治国。在系统要求方面，贯彻十四届人大立法规划将防洪法修改列入二类项目，加紧推进防洪法修改工作。在修改思路上：明确防洪法在法律体系中的基础统领地位，对基本细节作出规定并为条例留空间。总体思路分为四个方面，一是以习近平总书记治理思路和防灾减灾理念为根本遵循；二是贯彻党中央国务院决策部署；三是总结成功经验并坚持问题导向；四是统筹多方面目标，强化与相关法律衔接。
重点内容包括：一是全面贯彻新思想新理念，将 “两个坚持”及 “以防为主”理念纳入总则等基本条款并贯彻各条文；二是落实灾害风险理念转变，增加洪水风险区划条款，对高风险区域从严管控；三是增加防洪减灾体系，强化防洪措施；四是完善防汛抗洪指挥机构机制信息规定，现行防洪法规定了人民政府首长负责制及防总职责与办事机构，依据相关要求调整责任制度，建立党政同责的地方防汛抗洪责任制并规定各级政府具体责任，优化防洪设施设置依据实际情
况，明确水利与应急部门责任分工；五是强化重点领域保护制度，针对河道、湖泊、滩地、水库等，山区解决人水争议矛盾，增加蓄滞洪区边界划定及公告条款，建立产业负面清单强化蓄滞洪区土地利用、产业发展等管理，库区针对移民线与防洪高水位问题建立临时淹没补偿制度；六是总结行之有效的防洪经验，如水利工程联合调度等，将其转化为法律制度；七是加大违法处罚力度，针对当前刚性不足表现，包括罚款上限低、强制措施少、与刑法行政强制法衔接不足，以及部分禁令行为无罚则等问题，提出提升处罚力度、加强与长江保护法等衔接、引入公益诉讼强化执法能力等建议；八是强化与防洪相关法衔接，如与水法在定位、侧重概念、制度借鉴等方面衔接，同时根据森林立法对护堤护岸林木采伐许可的调整做好相应衔接工作。
主题发言 8.庄超 （水利部长江委政策法规处研究员）
《长江保护法》的实施问题研究
庄超研究员直奔主题，指出了长江保护法实施三年来暴露出的现实问题。
一是部分法条规定未细化，与已有法律衔接不畅。如长江采砂问题曾十分频发。一些非法采砂行为社会危害性极大，且案件类型多样。在法律适用上，如长江保护法 91条对于没收非法用于违法活动的船舶规定，在采砂船与运输船是否应没收上存在理解差异，同时该法条中“未依法取得许可”的限定也对法律适用产生影响。
二是概念确定不清晰，限制了法律的可操作性。例如适用范围采用了集水区概念，最后落脚点在行政区域，在长江保护法实施后，涉及长江与黄河交汇区域的法律适用出现问题，如河南部分地区属于长江流域，涉及 5 个省份 16 个地市，在县域行政区域层面如何适用法律存在争议。又如长江岸线概念，其并非法律术语且来源复杂，在划定长江干支流 1 公里内、3 公里内区域时，对于岸线如何确定存在疑问，是以上面线还是下面线为基准在公众理解中并不清晰。
三是制度空转现象明显。在法律实施过程中，不同部门对法条理解差异大，导致执法和涉法管理相对混乱。黄河保护法在方法上取得了一些进步，这与立法背景、主导部门及当时急于解决区域划分问题等多种因素有关。
此外，在长江保护法实施中还有其他问题。如长江发展规划未编制，岸线修复指标未确定，标准体系不全且不统一等。建议统筹法律间衔接不一致情况，加强对法律理解与适用、长江流域协调机制的建构、配套法规的完善等关键问题研究，推动长江保护法更好地实施。
主题发言 9.李培培（湖北经济学院法学院讲师）
清代长江流域水资源纠纷解决机制及其当代启示
李博士针对《清代长江流域水资源纠纷解决机制及其当代启示》进行了深入
阐述。
首先，介绍了清代长江中下游水资源纠纷产生背景。明代中期后，人口增长与过度开发致使长江中下游生态环境恶化，泥沙淤积、河床抬升、洪水频发，江湖关系失衡。这种状况使两湖平原陷入恶性循环，经济受限、水资源缺乏且江湖紊乱，不同利益主体围绕水资源开发、利用等行为冲突加剧，如灌溉与渔业、加工业、水运等方面用水矛盾频发，跨区域水资源冲突也日益增多。
接着，针对这些纠纷，李培培老师介绍了不同类型典型案例及解决方式。清代解决水资源纠纷在制度上大量运用民间法和习惯法，重视教化与调解；理念上追求“天人和谐”，注重人水和谐秩序；技术上关注法律规则背后的情理基础。例如，在农田灌溉与渔业用水的纠纷与解决方面，江汉平原等地常因灌溉与渔业养殖争水产生纷争，当时通过调整农业结构、兼顾上下游利益和合理安排时令等措施来解决此类纠纷。对于农田灌溉与加工业用水冲突，像江西弋阳出现豪强私创水碓影响灌溉的情况，地方政府以农田灌溉为重，限制违法设施，对一般性水磨设施保留并要求主家承担相应义务，体现了重农抑商理念下对民生的兼顾。农田灌溉与竹木运输用水冲突在长江流域较为突出，江西万安梅陂、浙江衢县石室堰等地都有，地方官员会根据实际情况兼顾双方利益，因时因地制宜地立法执法，如规定开陂封堰时间。
最后李培培老师提出，清代长江中下游水资源纠纷解决机制为当代带来了可供借鉴的启示。第一，长江流域水资源纠纷的解决应秉持人水和谐的价值目标，汲取历史教训，处理好长远与短期利益关系，以可持续发展眼光对待人与自然关系。《长江保护法》的立法目的也体现了对人与自然和谐关系的历史传承。第二，要树立情理法融合的公平观，理解传统社会解决冲突所追求的动态、多元公平内涵，以关联性思维实现实质公平。第三，应有限度地运用调解制度，发挥其积极作用，抛弃消极司法传统，完善现代流域纠纷解决机制，促进社会和谐与可持续发展。
与谈人 3.胡 静（中国政法大学环境资源法学研究所书记，教授）
关于徐高工谈的防洪法问题，胡静教授指出，防洪法自 1998 年出台以来仅经历过三次修正，修改幅度较小。在当下的修订，需要考虑与其他相关法律协调，特别是与《水法》和《突发事件应对法》的关系需要进一步明确。首先，防洪法与水法之间衔接尤为重要。水法作为更全面的基础性法律，目前正处于修订中，而防洪的内容在其中或需通过专章规定或以原则性条款进行概括。在实践中，这种对接的方式对两法功能的界定具有重要影响。其次，防洪法与《突发事件应对法》的关系也值得关注。防洪法可能在理论上构成《突发事件应对法》的具体化法律，但实践中可能并不完全重合。这表明突发事件法的法理在防洪领域可能存在应用空间，但具体需要根据实在法的内容来判断。同时，防洪法涉及紧急情况下对行政强制措施的运用。查封、扣押等行政强制措施在紧急状态下具有“未审先决”的特点，契合防洪的紧急需要，能迅速应对风险，但也需要合理规范这些措施的适用，以平衡效率与合法性。
关于庄研究员谈的长江保护法实施问题，深刻揭示了协调机制的重要性。尽管其立法初衷是解决协调问题，但实践中各方职责模糊反而成为挑战，这反映出法律协调机制需进一步完善。此外，在非法运输船舶是否属于非法采砂行为中应处理的船舶的认定，需要分析采砂和运输之间即上下游行为之间的关系，决定二者之间是应该分别调整还是采用上游对下游行为的吸收。
关于李培培博士谈到的清代长江中下游流域纠纷解决机制研究，角度新颖，分享的清代水资源纠纷解决案例引人入胜，只是在理论阐释上尚待进一步深入。比如清代农业用水与工业用水，农业用水与商业用水冲突时习惯性纠纷解决方式带有重农抑商色彩，但在法学视域下建议从紧急利益优先的理论角度进行考量。
闭幕式
王树义（武汉大学教授，上海政法学院特聘教授，湖北水事研究中心学术委员主
任）
王树义教授从论坛组织策划、与会人员来源、发言人发言质量、与谈环节设置与开展方面对本次流域治理法治保障论坛的成功举办表示高度赞赏。
首先是论坛的策划组织极为出色。论坛紧扣时代步伐，围绕习总书记关注的江河战略及流域治理现代化展开，政治站位高，契合中国式现代化发展需求，吸引各界人士共商流域治理的“大故事”。
其次是与会人员来源广泛。不仅包括中国政法大学、复旦大学、武汉大学、中南财经政法大学、湖北经济学院等 14 所高校代表；还包括水利部发展研究中心、水利部政策法规司、水利部长江委、省高院、省检以及武汉市基层法院等政府行政管理部门与司法机关工作人员等。理论界与实务界齐聚一堂，参会人员约达 80 人。
再次，每位发言人的发言质量均属上乘。无论是主旨发言还是各单元发言，均紧密围绕研讨会主题。尽管时间安排有限，发言人们有很多内容想展开，议程时间较长，即便如此，一上午几乎无人离场，足以证明发言质量之高，足以称之为学术盛宴。全天共有 34 个发言，涵盖主旨发言、单元发言以及行业发言等不同层次，都精彩纷呈。
复次，与谈互动环节非常到位。本次论坛每个单元分三节的与谈设置十分合理，主办方考虑周全。同时，与谈人员认真负责，真正实现了与主要发言人的互动研讨，达到了预期目的。
最后，王树义教授指出，这样一场成功的高质量研讨会，离不开各方支持。湖北省社科联对会议给予了多方面支持，学校校领导也高度重视，湖北经济学院全院师生积极关注与支持，文字整理工作者、志愿者们的辛勤付出等也贡献颇多。本次论坛涉及的诸多有研究价值的问题，值得继续深入探究。