长江法|陈虹：流域法治何以可能：长江流域空间法治化的逻辑与展开

尽管《长江保护法》立法已进入实质操作阶段，但要将有关长江流域的顶层设计转换为法治创新，进入立法的学术情境，难度较大。制定《长江保护法》首先需要进行重大理论创新，寻找新法理支撑：一方面，新法理能够为突破现有的立法理念、立法原则和立法模式提供依据，为制定长江保护法奠定理论基础；另一方面，新法理具有指导实践功能，可为长江流域立法重构社会关系、重塑管理体制、重建社会秩序提供价值取向和“权利—权力”沟通协调方法。如此，方能将“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”的新理念落地为实际的法律制度，把加快推进生态文明建设的各项方针政策和制度措施通过立法制度化、规范化、程序化并适用于长江经济带建设。

空间是行政、市场与社会等一切行为的载体，自然成为赋予其他概念以意义的决定性来源[1]，空间性因此成为洞察人类社会的重要维度。空间的变迁孕育着法律的演化，空间面貌在历史长河中漫不经心地步履身后往往寓意着法律亦步亦趋的嬗变[2]。法律与空间共同积极地型塑和构筑社会，而法律与空间在这一过程中持续不断地再生产着[3]。当将空间引入法律时，空间的复杂性带来了挑战与机遇：挑战是指空间的复杂性使得法律的稳定性和可预期性特征受到冲击，而机遇则是它使法律无法解决的普遍性与特殊性的悖论得以缓解，促使法律不断地自我超越[4]。环境法理论供给与制度设计必然更多地依赖空间的给定属性，与空间勾连更深、关联更广。

空间的各部分并非同质，时空差异性和人的不同利益诉求影响着法律的分布与运行，恰恰是空间治理的关键因素。作为特殊的空间构成，流域是以水为纽带和基础的自然空间单元，也是人类活动的社会空间单元，承载着区域与流域、上下游、左右岸等不同产业、行业与群体的利益交融，承接着大尺度、长时空、巨系统背景下不同文明形态的空间交汇。作为层次丰富、功能多样的复合系统，流域水循环已经把环境、社会和经济等众多过程连结起来，不仅构成经济社会发展的资源基础、生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题、经济社会问题的共同症结所在。流域空间的高度集成性、目标冲突性，铸就了流域的多种面向。在不同情境与话语下，流域叠加了自然、经济、生态以及法律的多元属性，折射出自然单元、社会经济单元、管理单元以及法律单元的多维面相。

狭义的流域聚焦流域的水文学自然特征，指一条河流的集水区域，其边界为某一河流集水区的周边分水岭。从早期文明到现在，流域在支撑人类社会经济发展中一直扮演了重要角色，是人类生产生活中最为重要的地理生态单元之一。有效的流域管理对于可持续发展至关重要，许多政策制定者、研究者和水管理者倡导强化流域自然单元属性，从流域尺度去管理水资源。

广义的流域概念不仅包括流域内的水文网络，还包括流域内的人口、环境、资源、经济、文化等要素，是地球表面具有明确边界、因果关系的区域开发和保护实体，也是一个通过物质输移、能量流动、信息传递互相交织、互相制约组成的自然-社会-经济复合系统。与自然流域相比，社会流域的边界具有动态演变的特征，以社会水循环为基础，突出了社会水循环系统在流域可持续利用过程中的地位，并且在很大程度上解决了自然流域边界对行政单元的分割。由于社会流域与行政区域空间之间多会形成一种“嵌套”，一种常见的“嵌套”是一个大的流域可能“嵌套”多个行政区域空间[5]，导致社会及行政单元的现有边界在运用上的便利与按水文边界重新组合空间单元的逻辑性，常常存在权衡取舍的困难。流域管理需要理解不同“社会空间尺度”的生态及社会过程，社会流域概念为流域管理和区域管理的协调提供了较好的尺度范围。

顺应水资源的自然运动规律和经济社会特征，人们逐渐意识到，以“可管理的流域”为单元，对水资源实行综合治理，可使流域水资源的整体功能得以充分发挥。实践证明，流域综合管理必须立足全流域，基于流域生态系统内在的规律和联系来管理流域内的水资源，这才是进行流域综合管理、推动流域经济发展的最佳途径[6]。传统基于自然水文循环过程划定的流域，很少能够与社会景观相吻合，与社会政治单元更常常不一致。为流域属性注入管理要素，通过行政边界与水文边界的协调去促进水管理的便利，是水资源管理的聪明理念。

流域空间的多元属性决定了流域的法律属性：各单元属性之间的矛盾张力、水功能要素的冲突、相关主体的利益博弈等等，为利用法律手段管理流域提出了内在需求。例如，正义和合理性在不同的空间具有不同的意义，空间的合理性和正义已经成为一个重要研究论题[7]；又如，环境侵害涉及跨介质和跨区域层面，或者说自然意义上的空间维度和人文意义上的空间维度，涉及到环境侵害对于个人、地方、跨区域等的影响[8]。在流域空间认知中，自然单元面相最清晰，法律单元面相最为模糊和不彰。流域尺度的水资源管理应遵循从自然流域拓展为社会流域、管理流域，进而演化为法律流域的逻辑，赋予流域空间法律的色彩与基因。

要将环境法律关系从纷繁复杂的社会关系中界定清楚，关键在于选取社会生活中的何种“场景”及“过程”以及裁剪的方法。法律关系是一个由各种各样的权利、权能、义务和法律上的拘束等形式组成的一个整体，是一个有机结构组合[9]。环境社会关系的广泛性和复杂性，导致环境法律关系的种类与性质比传统法律关系更为多元，也使得环境法律规范呈现出明显的复合性[10]，环境法律关系特质因此更加鲜明：以环境法律规范为基础、法律主体间的互动关系、以环境为媒介形成以及广泛性和复杂性兼具。

2.2.1流域法律关系更为复杂、多元与综合

环境定义的模糊性、环境要素的多样性、环境法律规范的复合性[11]，塑造了环境法律关系的多重结构、多种样态。将环境法律关系情境化、具体化到流域空间，流域法律关系更为复杂、多元与综合。流域范围跨度大，各空间要素区段性和差异性明显，导致上下游、左右岸和干支流在自然条件、地理位置和经济社会等方面有所不同。长江流域内空间差异极大，自然要素、社会经济要素、管理要素与法律要素等相互叠加，各层次法律运行也有所不同，涉及环境权、生存权与发展权等权利的优化配置，涉及国家发展战略的落地与复杂多元利益的考量，涉及流域治理体制机制的优化与选择等等。这意味着，长江流域保护、开发与利用的多目标诉求，以水为纽带的多要素集成，以流域资源配置为中心的多元化利用，在同一空间维度上生成、叠加了相互嵌套的经济关系、社会关系与文化关系……长江流域的复合性、异质性关系抽象为法律关系，致使流域法律关系纵横交错。

以河道采砂为例。河道采砂关系到河势稳定、防洪安全、通航安全、砂石资源开发利用乃至生态环境、社会治安等诸多方面,是一项涉及面广、涉及行业较多、涉及多职能部门的复杂水事活动。按照《水法》《河道管理条例》规定，河道采砂涉及多种法益，必须对其予以行政许可管理，但河道采砂许可制度实施办法一直未能出台。在公开拍卖河道采砂许可中容易出现拍卖价格虚高，难以获得合理收益。即使取得河道采砂许可，开采过程中难以实现全过程监管，超范围、裁量开采现象普遍。作为河道采砂许可支撑的河道采砂规划由于涉及范围广，无法进行完整的勘探，水下砂石储藏情况难以摸清；在规划批准过程中又需要平衡不同地区、不同部门的利益，科学性和指导作用不足。规划确定的河砂可采量小，市场被非法开采的河砂充斥[12]。这些非法采砂船不择地点、不分时间，肆意乱采，严重影响江河行洪及航行安全，成为长江生态遭受破坏的“黑手”之一。严打非法采砂，始终是保护长江重要内容。2016年“两高”联合发布的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了河道管理范围内非法采砂，符合规定的以非法采矿罪定罪处罚。综上，河道采砂既涉及河道采砂规划、河道采砂许可等行政法律关系，也涉及河道采砂许可的拍卖、交易等民事法律关系，甚至涉及因触犯刑法而以“非法采矿罪”追究刑事责任的刑事法律关系，殊为复杂。

2.2.2流域法律关系本质：流域空间的法律化和法律的流域空间化

人是一种流域空间存在，流域空间是人类实践的对象。流域各相关主体的行为在流域空间中展开[13]，形成了各种经济社会关系。以环境法的空间视角审视流域法律关系，其实际经历了流域空间的法律化和法律的流域空间化的双向型构：流域空间的法律化是指作为一种物理存在的空间，经由人类的改造获得主观意义并进而成为法律文本的过程和事实；法律的流域空间化则是指作为一种文本和符号的法律，规范、调整各种流域空间的过程和事实。

2.2.2.1流域空间的法律化

如果一个特殊的空间单元源自多重的时间和空间途径，精心设计的法律治理必须通盘考虑这些复杂的要素。流域空间的法律化要求实现流域内空间资源的优化配置、空间秩序的塑造保障以及空间规则的生成确认，实质上是将流域整体空间与组成流域的各要素符号化，将流域内的河流山川、山水林田湖以及附着于其上的经济、社会关系高度抽象为法律图景的过程。

法律所调整的流域经济社会关系，某种程度上都是不同尺度的空间关系，故流域立法可谓是调整流域空间关系的法律规范。以主体功能区为例。优化空间结构是绿色发展、经济转型、提升可持续发展能力的最主要抓手之一。作为我国独创的国土空间开发的战略性、基础性规划，主体功能区规划对于形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局具有重要作用，对经济发展、资源管制、政府绩效、府际关系等产生越来越大的约束力。加强生态空间管控，就是要制定生态空间生态环境保护清单，推动生态环境保护清单式管理，纳入地方党委政府综合决策[14]。因此，要“按照生态功能极重要、生态环境极敏感”需要实施最严格管控，切实加强生态空间管控，提升生态空间规模质量。

作为中国尺度最大的空间单元，长江流域在相当程度上与长江经济带重叠。流域发展条件的复杂性堪称全国的缩影，是中国区域发展战略整体研究的典型样本。作为横跨我国东中西部的一级轴线，其改革开放以来的总体发展，具有与全国一致的典型性特征，如上中下游（东中西部）发展差异、经济发展的结构性矛盾、资源环境约束、水资源安全等。经济带位于中国自然景观、生态系统多样性最为丰富的区域，地处中国东西开放、南北协作的优越区位，国土开发与保护既要坚持一体化的框架，也要兼顾多样性的特征，遵循国土空间结构演化的基本规律，按“点、线、面”形式组织、塑造开放性国土空间结构[15]。空间布局是落实长江经济带功能定位及各项任务的载体，也是长江经济带战略规划的重点。其实质是以长江流域的“黄金水道”为核心，流域内各类要素在上中下游、东中西部跨区域有序自由流动和优化配置。其意味着，新形势下长江流域作为长江经济带这一国家战略支撑与载体，其内涵已经超出水体单元、水系单元的范畴，发展成为一个相对独立的国土空间开发单元。

空间维度越大，潜在的作用源和变量随之增加的可能性也越大，这使得因果关系的厘清趋于复杂化[16]。将如此复杂的国土空间单元诸多要素，通过法律技术手段加以保护、开发与利用，厘清法律界限，难度不言而喻：如何界定“长江流域”这一个基石范畴，划定该国土空间开发单元边界，将所有涉水要素“全息投影”于立法文本，涉及到长江流域内人地关系、人水关系等基础关系的识别与认知；如何将主体功能区规划、长江经济带发展规划纲要等政策与环境法律制度相衔接、实施，规范、有效地实施主体功能区规划，如何推动主体功能区规划法治化，通过立法解决主体功能区规划的性质、多规衔接、生态补偿、府际合作等问题[17]；如何依靠法治手段保障各类规划的编制实施，推动环境法所承载的生态保护和可持续发展的目的与各类规划的要求相吻合等等，形成了长江流域立法的基本诉求。

2.2.2.2法律的流域空间化

生态系统的空间维度、时间维度和复杂性，均对环境法的有效实施构成挑战。作为一个自然-社会-经济有机复合系统，长江流域幅员广大，资源环境承载力与国土开发适宜性空间分异显著，地域功能类型丰富[18]。流域空间内国家的政治经济目标，地方需求目标，加快发展和谨慎保护目标交织在一起，不同目标对地域空间的分类认识差异较大；上中下游、左右岸、干支流等水情、民情与社情等较为悬殊，民众对立法需求、法律诉求各不相同。

长时空、大尺度、巨系统背景下的长江流域立法，承担了流域空间法治化的重任，法治国情与法治前沿兼具：保护、开发与利用过程中各种利益深层次的法律调整，流域治理体制机制的重构与整合，各种类型的权力与权力、权力与权利高密度冲突的配置与协调，支撑性制度的整合与创新，呼吁着立法的介入与调整。然而长江流域法律制度整体供给不足，流域立法创新不够，难以应对长江经济带新时期发展的战略定位和实际需要。随着长江经济带的建设和发展，长江流域内外经济、社会与生态环境之间、地区间和部门间、各涉水产业之间用水矛盾日渐突出，关系协调和利益调整非常复杂，涉水纠纷日益涌现。各利益主体往往立足自身立场，将多元利益主张通过“法言法语”予以法律化的表达。但是现行的立法层级和立法模式，导致流域层次立法薄弱、制度间断裂和冲突严重，难以根本性地解决长江流域问题。必须通过综合立法，加强长江流域层次立法，根据长江流域的多要素性（自然、行业、地区），与社会、经济、文化等复合交融性等特点，充分考虑长江流域生态系统与其他生态系统的关联性、与经济发展的同构性、流域治理开发保护与管理的特殊性，从制度上予以引导、规范、解决，以回应长江流域特殊的区位特征、特殊流域特性与特殊水事问题的现实需求[19]。因此，长江流域立法应当依照流域空间的规定性，按照主体功能导向、整体性和重点性、体现流域特色等原则，在共识性价值与原则指引下，差异化、针对性地构建上中下游、左右岸、干支流等单元的法律制度。

法律在地理空间维度上是多元的，且多元的法律之间存在相互冲突和融合的张力[20]。不同尺度的空间中弥散和充斥着不同的法律，它们构成一个个完整的、内在结构独立的法治系统与规范体系，支配着人们的行为，塑造着空间的秩序。

3.1.1流域法治是法治类型的空间转向

3.1.1.1世界范围的流域法治类型多样但规律共通

法治形态的多样性，回应着经济社会的复杂性与演进性，展示着法学研究的新视角与增长域。法治的叙事方式与研究视角日益与各区域、各行业乃至各学科结合，呈现出精细化、具体化与本土化特性，勾勒出不同的地形与风貌，展示出区域法治、基层法治等不同类型“具体法治”[21]的诸多精彩。由于环境法治实践对“时空有宜”律而非行政区划模式的遵循[22]，并没有适合所有环境的单一规则。以立法位阶高低为标准而型构法律渊源形式的传统做法在环境法中已不合时宜，而各级各类地方性的、循特定自然环境之特殊性而动的法律形式成为环境法治实践中更为有效的制度规范[23]。复杂系统背景下流域空间的立法研究，亟待流域法治的指引，针对流域空间特定问题予以理论构建和综合因应。

人类自古依水而居，沿水开发，各国流域多是经济繁华区、人口密集区。随着现代各国流域空间的迅猛发展，流域的功能更趋复杂，经济、社会与环境等各种功能之间的竞争加剧，依附于其上的多元利益冲突不断升级，迫切需要完整系统的制度性安排，以协调流域开发、保护与利用中可能普遍存在的流域功能与多元利益冲突，确定不同类型利益诉求的优先位序，建立保护利益诉求的基本规则和具体制度。流域水资源与国土空间、岸线、港口、航道、保护区等密切关联，引发了流域的上下游、左右岸、支干流、地表水与地下水等利益的冲突与矛盾，更由于流域管理体制的政出多门、相互分割，使得流域在生态保护、水资源配置、经济产业发展、污染防治等过程中呈现出差别较大的利益诉求，博弈激烈。作为流域法治发达国家代表，美国贡献良多：流域综合治理是科学利用水资源的必须。水的自然流域统一性和水的多功能统一性，客观上要求按流域实效统一管理；完善流域立法是提升流域治理效果的重要路径。已有立法因仅关注特殊污染源、污染物的治理和水资源利用，未能形成有效的整体环境管理路径，导致流域遭受多样化累积性环境影响[24]。各国各流域立法，需通过流域内水情、民情与社情的辨识以及流域立法实践的辨识，改革以往单项立法统一标准的制度框架，建立起凸显流域特色及综合治理的法律制度，以提升流域综合治理效果。

3.1.1.2中国流域法治样态正在勃兴

现代社会的复杂性已经超越以往任何社会，自然资源领域更是面临着资源耗竭以及与其密切相关的生态环境灾害、人体健康威胁等诸多不确定风险，这种不确定风险在提出自然资源地域差异化立法需求之外，对珍视确定性及统一性，强调权力运行合乎既定规则的法律治理也提出了更加严峻的挑战[25]。发现流域法治的内在生成与演化机理、法理基础，促进流域法治良性实践，则可能生成更多的制度模式，为法治发展提供新机遇。我国流域法治栖息、生成于流域空间中，对于流域尺度的法律治理，对流域公共产品的制度供给，也必须尊重流域自然、经济与社会属性，克服流域法治的障碍与困境，以法治思维与法治方法协调流域复杂的功能冲突与多元利益冲突，提升综合治理效果，实现流域和谐发展。只有通过流域法治，才能为流域可持续发展立规矩、硬约束并提供法治保障，才能将我国流域发展的国家战略通过法律的制度化、规范化、程序化安排落到实处。通过法律制度合理配置行政权力、界定市场主体的权利边界，建立府际与区际协调机制、监管机制、交易机制、公众参与机制、纠纷解决机制等系统性、整体性运行机制，引领流域经济转型与社会和谐发展。

世界范围内，流域已成为影响各国竞争力的重要因素。同样，流域在我国国家战略、国土空间布局与经济发展战略的重要性不断彰显。伴随着社会经济的快速发展、累积性的环境污染、不合理的产业布局，流域性问题日益凸显。尽管各流域特点不同，但流域资源环境问题均在整体上呈现出多样化、复杂化、全局化和长期化的特征[26]：流域水污染日趋严峻，流域性环境问题已成复合污染态势；流域性环境突发事件不断发生，风险逐渐累积；流域环境质量和生态服务水平不断下降，生态修复和环境治理的任务长期而艰巨。尤为典型的是，长江经济带国家战略的实施、开发频率和强度的加剧，长江流域所涉及利益范围更广、利益主体繁多、博弈强度更高，生态与环境问题的严重性以及流域管理的迫切性更突出，如不及时应对，用法治的思维预防系统性的风险和危机，将会引发严重的经济社会问题。鉴于此，我国环境法治尝试以流域为单元，予以相应制度设计，奠定优化流域治理、推进流域法治的基调，对于探讨各项水功能要素在流域内的优化组合与配置，优先试点建立流域环境综合管理体系，探索流域性环境保护体制改革，建立有法律约束力的流域协调机制等意义重大。而通过制定专门的《长江保护法》来统一协调、统一治理，方可能在大规模开放开发前统筹规划，处理好开发利用和保护之间的关系，将生态文明建设贯穿于经济社会发展的全过程，以促进整个流域经济社会可持续发展。

遗憾的是，尽管“流域”一词高频闪现于水事治理的政策文件、法律法规中，但其法理基础十分薄弱。从已有经验来看，流域法治整体落后，对于如何实现流域、跨流域的生态文明建设协调统筹，始终缺乏充足的心理认同、切实经验与法治应对。

流域治理是最需要体现整体性、系统性思维的典型领域之一。流域问题的复合性、跨域性与横断性，使得流域治理往往穿梭、往复于生态逻辑、社会逻辑和经济逻辑之中：现行水事法律制度的整合与重构、环保新常态下产业结构的调整和转型、日益分化的利益冲突与博弈、现行体制机制症结乃至整体治理模式的转型……相当程度上，流域治理考验着国家治理体系和治理能力。以问题集成为导向的流域治理，在不同层面上的连贯性——在流域保护、开发与利用等功能方面之间的横向连贯性；在不同层次、不同要素规范之间的纵向规范连贯性——必然导致内在的种种紧张与矛盾。按照流域的生态属性、经济特征与利益维度，构建多元共治的流域综合治理模式，提升流域治理能力与水平，寻求流域法治的综合应对，是人类尊重自然规律、尊重科学、尊重历史，实现人水和谐的必然要求。目前相关立法存在诸多弊端：各学科知识整合不足，规范零散割裂；污染防治和资源保护二元对立格局长期对峙乃至固化；在国家立法和地方立法之间，中观层面的流域立法极为薄弱，不能适应流域综合治理的趋势需要；对于水资源保护、开发、污染防治等功能的综合决策与一体化管理尚未实现，内在矛盾较为突出等等。以流域为突破口，准确把握长江流域以水为核心的生态特征，系统性地应对水污染治理、水生态修复与水资源保护等问题，构建长江流域法治，将是生态文明法治建设的重要支撑。

转型中国的法治转型，呼唤着法学理论的创新。中国的环境法学面临着从“外来输入型”到“内生成长型”的转变，这种转变的前提是环境法基础理论必须建立在中国的生态文明发展道路、生态文明建设理论、生态文明体系逻辑之上[27]。“野蛮生长”的流域、流域法治等法律现象，正行进在从边疆、边缘走向法治中心地带的路途上。流域问题一旦进入法律的视野，即成为环境法学、行政法学乃至法理学研究的热点问题。长江流域立法作为一个具有丰富理论和现实需求的重大问题，涉及政治体制、决策机制和法治的一系列变革；涉及国家发展战略的落实与复杂多元利益的考量；涉及流域治理体制机制的优化与选择等等。随着经济社会的发展，长江流域在国土空间格局管控、水资源合理配置、经济产业聚集以及社会治理水平优化的示范作用将会愈发突出，自然要素、经济社会要素、管理要素与法律要素相互叠加的长江流域将成为深化改革的“实验区”、社会治理的“样本区”、经济转型的“驱动力”以及环保法治创新的“突破口”。如果能在长江流域立法开创中国经验与中国叙事，必然反哺整个法治系统，成为社会主义法治系统变革的增长点和创新点。

编辑：谢忠洲