【专栏】专访吕忠梅：《长江保护法》的背景、意义与价值

吕忠梅：从研究意义上，长江所具有的独立性、整体性、空间性三个流域特性，决定了《长江保护法》必须是一部应对和解决重点问题、协调区域冲突、填补既有立法空白的专门立法。

而通俗来说，制定《长江保护法》的原因有两个，一个是现行法律法规针对长江流域保护的一般性问题不好用；另一个是现行法律法规针对长江流域保护的特殊性问题不管用。

在《长江保护法》之前，可以适用于长江流域保护的法律法规有多部，比如，在法律层面既有《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》等“涉水四法”；在行政法规层面有《长江河道采砂管理条例》《太湖流域管理条例》等；在部门规章层面有《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》《长江流域省际水事纠纷预防和处理实施办法》等，初步建立了水资源开发利用与保护的制度，但这些立法的体系性、整体性、协同性不强。我们曾对涉及长江流域的法律法规进行过事权梳理，发现各种法律法规大多授权中央和省级地方政府，中央层面分属15个部委、76项职权，地方分属19个省级政府有100多项职权。这些法律法规在实施中，既有“法律打架”，也有“依法打架”，法律不好用是普遍反映。

此外，长江流域是一个独特而完整的复杂巨型系统：地域上横跨中国东中西三部，范围最广；人口众多、产业规模巨大、城市体系完整，各种利益复杂交织、高度密集；有着独特的生态系统，功能最为复杂；资源最为丰富，对国民经济和社会发展全局的战略支撑地位和作用不可替代；各区域间经济社会发展水平差异最大，不同程度的文明形态并存；长江流域特殊性问题最为突出，许多问题在其他流域不可能产生。这些特征决定了一般性的涉水法律，或者涉及长江流域局部、单项的法律法规无法妥善处理长江流域保护的特殊性问题。

通过制定流域性专门法律，对长江经济带建设“保护优先，绿色发展”的目标和措施加以引领和固化，保证给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，统筹考虑长江流域可持续发展，妥善处理上下游、左右岸以及不同地区、行业、部门的各种利益关系，对于加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，意义重大。

吕忠梅：长江是中华民族的母亲河，是中华民族永续发展的重要支撑。依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的长远利益，意义重大，影响深远。

制定《长江保护法》，是贯彻落实习近平生态文明思想“最严法治观”的最有效措施。习近平总书记反复强调，推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，为立法工作指明方向、确立原则、作出定位。习近平总书记对长江生态保护问题多次作出指示和要求，明确了立法应当解决和处理的主要矛盾和问题、法律所应设置的关键制度、采取的重要措施。党中央对长江经济带建设进行了总体部署并发布一系列重要文件，党的十九届五中全会对长江经济带建设提出了具体要求。制定《长江保护法》，用法治思维和法治方法维护长江流域生态安全，确保实现“人与自然和谐共生”的现代化，是贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署的生动实践。

制定《长江保护法》，是对中华民族的生存发展与未来的历史使命和责任担当。长江作为中华民族母亲河，是中华民族发展的重要支撑。长江流域资源丰富，是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道，地位十分重要。制定《长江保护法》，就是立足中华民族的可持续生存和发展这个大局，为子孙后代想为民族未来谋，尽到我们这代人的历史责任。

制定《长江保护法》，是维护长江流域乃至国家生态安全、促进长江经济带高质量发展的迫切需求。长江在维护国家生态安全中的地位举足轻重，但今天的长江“病了”，并且病得还不轻，病根恰在于“长江生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法制进程滞后”。因此，必须从长江流域系统性和特殊性出发，制定一部具有针对性、特殊性和系统性的专门法律，切实保障长江流域生态安全，促进长江流域绿色发展、可持续发展、高质量发展。

制定《长江保护法》，是体现“以人民为中心”理念、满足人民群众新期待的重要部署。我们在20多年的长江流域保护立法研究过程中，多次进行调研，能够体会到人民群众对长江母亲河的热爱以及实现东中西部平衡的迫切期待。制定《长江保护法》，保障人民的生存权、发展权、环境权，满足长江流域人民群众不断增长的美好生活环境需求，既是长远所需、也是当务之急。

吕忠梅：《长江保护法》是新中国成立以来第一部流域性质的立法，在我看来，流域立法本身就是最大的亮点。作为一部开创性立法，亮点很多，我以为，最突出的表现在四个方面：

一是明确了长江流域的法律属性。长江流域有自然地理边界，毫无疑问；但是，法律意义上的长江流域不仅指长江的自然属性，还包括了政治、经济、社会、文化等多种属性。《长江保护法》以长江流域的自然性为基础，融合长江流域的政治性、经济性、社会性和文化性，对“长江流域”的法律属性进行界定，为构建长江流域大保护的多元共治体系和长江经济带绿色发展空间格局奠定了基石。

二是确立了长江流域发展的根本原则。长江流域保护涉及的关系复杂、利益多元、需求多样。《长江保护法》着眼长江流域生态系统破坏的突出问题，立足中华民族可持续发展的千年大局，明确了“生态优先、绿色发展”的根本原则，明确长江流域生态管控标准，正确处理发展与保护的关系，坚持在发展中保护、在保护中发展。

三是创新了长江流域管理体制机制。为破除条块分割、各自为政、重复建设的弊端，《长江保护法》对涉及多个领域、多个部门、多个地方的流域保护工作进行了统筹协调、系统性体制机制设计。规定国家建立长江流域协调机制，将“九龙治水”变为“一龙管江”，通过明确中央各部门及地方各级人民政府的具体职责，以及建立流域信息共享机制、地方协作机制、专家委员会机制等，促进长江流域的协调发展、融合发展。

四是为长江流域立法立下了整套“规矩”。《长江保护法》的制度内容丰富，是一个“点”“线”“面”相结合的制度体系，很好体现了流域治理、空间管控、整体保护的特征。比如，以绿色发展理念为指引，立下了绿色发展规划、绿色发展红线、绿色发展措施、绿色发展评估机制等“规矩”。

吕忠梅：前面已经说到，《长江保护法》是具有开创意义的立法。它与以前的“条条”“块块”立法不同，既超越了部门行业约束、也突破了行政区划层级界限；既不是传统意义上的保护法，也不是过去形式的开发法，而是“保护法+开发法”，具有非常强的流域性、系统性和综合性。《长江保护法》的立法模式、立法思路和制度体系框架，对于今后立法都有非常好的引领作用。

其实，这是一部难度非常大的立法。它既要解决长江保护管理体制中“九龙治水”顽疾，也要破解生态系统的“无鱼”困局；既能防止流域生态环境进一步恶化，也能让已经伤痕累累的母亲河恢复美丽……如何协调好长江流域这个横跨中国东中西部、占据中国经济总量近半壁江山的巨大的自然、经济、社会、文化复合系统中各种利益关系，面临的问题之复杂、诉求差异之大，难以想象。因此，《长江保护法》在制定过程中，在利益选择、利益平衡等方面并非完美无缺。客观地说，立法教训也可以为后来者示范，也是非常宝贵的财富。

我们知道，黄河流域高质量发展已经纳入“十四五”规划，为黄河立法已经提上议事日程，许多相关研究正在展开。法谚说“一条河川一部法律”，深刻阐明了流域立法有鲜明的个性。在这个意义上，《长江保护法》为黄河流域立法提供的更多是立法理念、立法方法、立法思路等方面的经验，黄河流域立法需要解决的流域问题、利益关系、价值导向等，则需要在深入了解实际情况的基础上，找准立法需求、合理确定立法目标任务，切不可照搬《长江保护法》。

我们为提出《长江保护法》的专家建议稿，专门对世界范围内的重要流域立法进行研究后发现：从单项立法向综合立法发展，通过流域综合管理应对全球性水危机是基本趋势，但有以澳大利亚为代表的普遍性立法和以美国为代表的特定流域立法两种不同模式。是否选择流域专门立法，则取决于流域的自然地理、经济社会、功能定位、特殊问题等多种因素。《长江保护法》之所以能够成为中国第一部流域性法律，在很大程度上也是因为具备了各种因素和条件，同时，也基于中国长江经济带建设的国情和中华民族天人合一、成己成物的自然观和生态智慧，解决的是中国当代人和子孙后代的永续发展问题。可以说，《长江保护法》既借鉴了人类文明的优秀成果，又植根于中华民族优秀传统文化，是国际流域治理和生态治理的“中国方案”，其中蕴含的人与自然生命共同体理念、绿色发展价值观、“保护+开发”的制度体系，都可以为国际社会制定生态治理规则贡献中国智慧和力量。